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Hearsay Testimony e Visão de Túnel: As Verdadeiras Armadilhas do Processo Administrativo Disciplinar.
Celso Spitzcovsky
07/05/2026
1. O Cenário Atual: A Fragilidade Probatória e a Inércia Judicial
É cada vez mais recorrente a demissão de servidores públicos resultante de Processo Administrativo Disciplinar (PAD) baseadas em denúncias de “procedimento irregular de natureza grave”. Tais penalidades costumam ser sustentadas em testemunhos baseados em “ouvir dizer” (hearsay testimony), sem que tenham presenciado os fatos imputados.
Uma vez judicializada a questão, não raro, de forma cômoda, a Fazenda Pública não enfrenta a substância dos fatos e das provas, limitando-se a defender, de forma genérica, a regularidade formal do PAD e a tese de que ao Poder Judiciário seria vedado adentrar no mérito administrativo.
Esse entendimento, muitas vezes acolhido pelo Poder Judiciário, sem a observância das características apresentadas no caso concreto, limita o controle apenas à forma externa do procedimento.
A ausência de evidências materiais, diante das acusações, não configura mera lacuna, mas um forte indício da inverossimilhança das alegações, tese que o juízo, via de regra, não analisa.
2. O Dever de Fundamentação e a Negativa de Prestação Jurisdicional
A tentativa de sanar omissões e contradições via embargos declaratórios resulta, em regra, na sua rejeição, sob a justificativa de nítido caráter infringente. Consolida-se, assim, uma inequívoca negativa de prestação jurisdicional pelo não enfrentamento de argumentos capazes de infirmar a conclusão adotada.
Tal postura viola o dever de fundamentação das decisões judiciais (art. 93, IX, da CF e art. 489, do CPC) o que tornaria de rigor a anulação da sentença. Conforme assentado pelo STF no RE 435.256/RJ[1], o juiz deve enfrentar as matérias suscitadas, sob pena de proferir um verdadeiro ato de força em vez de examinar o conflito de interesses. Quando o juízo se recusa a enfrentar questões essenciais após provocado, a decisão torna-se nula por vício de fundamentação.
3. A Distinção entre Mérito Administrativo e Controle de Legalidade
A justificativa de impossibilidade de apreciação do mérito da decisão administrativa, pelo comprometimento baseada no princípio constitucional da separação entre os poderes, parte de uma confusão conceitual.
O mérito administrativo, de fato imune ao controle judicial, diz respeito ao juízo de conveniência e oportunidade da Administração, sobre a conveniência da pena, e não sobre a legalidade do ato punitivo, que pressupõe a existência de um motivo válido e, verdadeiro.
Neste contexto incide, com toda a sua força, a Teoria dos Motivos Determinantes, segundo a qual a validade de um ato administrativo está intrinsecamente vinculada à existência e veracidade dos pressupostos de fato e de direito que o fundamentaram.
Dessa forma, se os fatos que motivaram a demissão do servidor não ocorreram ou não foram minimamente comprovados, o ato de demissão é ilegal por vício de motivo.
Como desdobramento lógico, a análise dessa questão pelo Poder Judiciário não constitui invasão de mérito, mas sim o exercício do seu poder-dever de controle da legalidade.
Em outras palavras, verificar se os fatos que constituem o pressuposto da punição efetivamente ocorreram não é perquirir sobre a justiça ou injustiça da pena, mas sim sobre a sua legalidade, pois a lei exige a existência do fato para a aplicação da sanção.
4. O Amplo Controle Jurisdicional na Jurisprudência Superior
A jurisprudência pátria é pacífica ao reconhecer que o controle jurisdicional sobre os atos disciplinares é amplo e não se limita a aspectos meramente formais.
O STF, há décadas, já esclarecia a questão, distinguindo o mérito (conveniência e oportunidade) da análise dos pressupostos fáticos do ato[2].
O Superior Tribunal de Justiça[3], em inúmeros julgados, reafirma que o controle judicial sobre o PAD é amplo e não se restringe a aspectos formais, sendo perfeitamente possível a análise da existência dos motivos que levaram à punição.
Referido entendimento restou consolidado nesta corte com a edição da Súmula 665[4], com destaque para sua parte final, possibilitando o controle quando incidente as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção.
Portanto, a tese de que o Judiciário não pode valorar as provas do PAD é um sofisma. Não se trata de substituir a valoração da Administração, mas de verificar a existência ou não de um substrato probatório mínimo que legitime o ato.
5. A Resposta Jurisprudencial: O Exemplo do TJSP e a Súmula 665 do STJ
O Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo tem reiteradamente rechaçado a tese restritiva do controle judicial, anulando atos demissórios quando a penalidade se mostra dissociada da realidade fática apurada no processo administrativo.
Em caso emblemático, envolvendo um Investigador da Polícia Civil, a 13ª Câmara de Direito Público[5] decidiu que a imposição da pena de demissão a a bem do serviço público absolutamente dissociada da moldura fática contida no processo administrativo disciplinar, motivo pelo qual seria possível a sindicabilidade pelo Poder Judiciário.
Essa conclusão fundamenta-se na lição de José dos Santos Carvalho Filho[6], para quem o sistema punitivo deve atender ao princípio da adequação punitiva (proporcionalidade). Fora desse preceito, a punição tornar-se arbitrária e passível de invalidação pelo Judiciário.
Por esta razão, em tais atos punitivos devem ser integrados os fatores apurados no processo administrativo disciplinar, bem como os fundamentos jurídicos da punição, rendendo ensejo, por conseguinte, a que possam tais elementos ser aferidos pelo Judiciário.
Nessa esteira, como bem apontado pelo Exmo. Des. Ferraz de Arruda no v. Acordão de sua relatoria proferido nos autos da apelação nº 0001229-43.20005.8.26.0576[7], j.14.03.2012, o Judiciário deixou de ser mero expectador para atuar na repreensão do abuso de penalizar o servidor injustiçado.
Tal controle não busca rediscutir o conjunto probatório, mas verificar o PAD sob a angulatura da legalidade e dos motivos determinantes. Esse entendimento está consolidado na Súmula 665 do STJ, que autoriza a incursão no mérito administrativo em hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade.
6. Patologias do Processo: A “Visão de Túnel” e a Quebra da Imparcialidade
De outra parte, a ilegalidade do ato demissório pode não residir apenas na fragilidade das provas, que sustentaram a aplicação da pena, mas em um vício muito mais profundo e originário, isto é, o Processo Administrativo Disciplinar não ter sido um instrumento imparcial de apuração da verdade, mas um mecanismo para validar uma convicção de culpa preexistente, também passível de apreciação judicial.
Em outro dizer, na hipótese de ter sido a condução do PAD marcada por uma nítida “visão de túnel” (tunnel vision), na qual a autoridade processante, já imbuída de um juízo de valor negativo sobre o acusado, seleciona e valora as provas unicamente para confirmar a narrativa condenatória, flagrante a violação ao princípio da imparcialidade, pilar de qualquer processo sancionador justo.
O princípio da imparcialidade, decorrência direta da moralidade e da impessoalidade, impõe à Administração o dever de tratar todos os administrados sem favoritismos ou perseguições, sendo-lhe vedado agir movida por “simpatias ou animosidades pessoais”.
Um processo conduzido por uma autoridade parcial não é um processo justo; é uma farsa processual, e seus atos são nulos de pleno direito.
Com efeito, o vício apontado, se concretizado e comprovado, compromete todo o PAD, pela pressuposição de culpabilidade do acusado, tornando letra morta o princípio da presunção de inocência.
De resto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é clara ao afirmar que a quebra da imparcialidade se configura quando há emissão de juízo de valor prévio ou quando o julgador se pronuncia de forma conclusiva em desfavor do acusado antes da conclusão da instrução[8].
Assim, falta isenção ao agente que já formou juízo de valor antes mesmo da produção probatória. O reconhecimento da quebra da imparcialidade, com o consequente impedimento, pressupõe a comprovação de que o ato foi carregado de juízo de valor ou prejulgamento, o que não se pode admitir.
Essa parcialidade se evidencia, ainda, na inversão do ônus da prova em situações em que a Administração não produz qualquer prova material contentando-se com boatos, desconsiderando as provas robustas da defesa.
Portanto, a condução do PAD, revela-se ilegal, quando a autoridade disciplinar não busca a verdade material, dever que lhe é imposto, mas apenas a confirmação de uma narrativa pré-concebida, ignorando o dever de imparcialidade e a presunção de inocência, contaminando de nulidade absoluta o ato demissório que dele resultou.
7. O Standard Probatório e o Princípio In Dubio Pro Reo
Em qualquer processo sancionador, o ônus de provar a infração recai integralmente sobre a Administração Pública. Ao servidor acusado é assegurado o princípio constitucional da presunção de inocência (art. 5º, LVII, da CF), garantia fundamental que só pode ser afastada por provas robustas, inequívocas e produzidas sob o crivo do contraditório.
Desta forma, falha a Administração quando oferece ampla defesa mas ignora as provas concretas que militavam em favor do acusado, mesmo com o ônus probatório recaindo sobre a acusação.
Nesse sentido, o testemunho de “ouvir dizer” (hearsay testimony), é rechaçado pela jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça como imprestável para fundamentar qualquer decreto condenatório. Conforme entendimento da 5ª Turma.[9]
Ora, se tal prova é insuficiente até mesmo para uma decisão de pronúncia no processo penal, com muito mais razão não pode sustentar a penalidade máxima de demissão, que representa a “morte civil” do servidor público.
Neste cenário, a anulação de atos punitivos por insuficiência de provas é medida que se impõe quando a decisão se ampara em depoimentos contraditórios ou não corroborados por outros elementos, em respeito à presunção de inocência.
Por derradeiro, oportuno relembrar que no caso de um non liquet em matéria probatória, a dúvida deve sempre favorecer o acusado, aplicando-se o princípio in dubio pro reo, garantia que se estende com todo vigor ao direito administrativo sancionador.
Conclusão
Conclui-se, portanto, que a frequente blindagem das decisões sancionadoras sob o pretexto do mérito administrativo não encontra sustentáculo no Estado Democrático de Direito, especialmente quando a punição de demissão, considerada a “morte civil” do servidor, repousa sobre bases fáticas inexistentes ou frágeis.
A validade do ato punitivo está intrinsecamente vinculada à veracidade dos seus pressupostos de fato e de direito, de modo que a ausência de um substrato probatório mínimo, como ocorre no uso exclusivo do testemunho de “ouvir dizer”, contamina o ato por vício de motivo, autorizando e impondo o controle de legalidade pelo Poder Judiciário.
Não se trata de invasão de mérito, mas do exercício do poder-dever de guarda da legalidade e da justiça, impedindo que o processo administrativo se converta em um mecanismo para validar convicções de culpa preexistentes sob a mácula da “visão de túnel” e da quebra da imparcialidade.
Nesse cenário, a atuação do Estado-juiz deve ser pautada pelo enfrentamento analítico dos argumentos e das provas, sob pena de negativa de prestação jurisdicional e nulidade por vício de fundamentação.
As garantias do contraditório, da ampla defesa e da presunção de inocência exigem que o ônus da prova recaia integralmente sobre a Administração, sendo imperativa a aplicação do princípio in dubio pro reo em situações de incerteza probatória.
Somente através de um controle jurisdicional amplo e efetivo, que não se limite a aspectos meramente formais e que rechaçe interpretações teratológicas ou desproporcionais, será possível assegurar que o poder disciplinar não se desvie de sua finalidade ética e legal, preservando a dignidade do servidor e a própria moralidade administrativa.
Conheça a obra: Direito Administrativo — Coleção Esquematizado
Celso Spitzcovsky é mestre em Direito do Estado pela PUC-SP, advogado militante e uma das principais referências no estudo do Direito Administrativo aplicado a concursos e à prática profissional. Direito Administrativo — Coleção Esquematizado, já em sua 9ª edição (2026), aborda de forma clara e atualizada todos os temas essenciais da disciplina — incluindo poder disciplinar, controle da Administração Pública e regime jurídico dos servidores —, com doutrina, jurisprudência e questões de concursos.
[1] DEVIDO PROCESSO LEGAL – PRESTAÇÃO JURISDICIONAL – COMPLETUDE – CAUSAS DE PEDIR – ANÁLISE – OBRIGATORIEDADE. A decisão, como ato de inteligência, há de ser a mais completa e convincente possível. Incumbe ao Estado-Juiz observar a estrutura imposta por lei, formalizando o relatório, a fundamentação e o dispositivo. Transgride comezinha noção do devido processo legal, desafiando os recursos de revista, especial e extraordinário pronunciamento que, inexistente incompatibilidade com o já assentado, implique recusa em apreciar causa de pedir veiculada por autor ou réu . O juiz é um perito na arte de proceder e julgar, devendo enfrentar as matérias suscitadas pelas partes, sob pena de, em vez de examinar no todo o conflito de interesses, simplesmente decidi-lo, em verdadeiro ato de força, olvidando o ditame constitucional da fundamentação, o princípio básico do aperfeiçoamento da prestação jurisdicional.
(STF – RE: 435256 RJ, Relator.: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 26/05/2009, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-157 DIVULG 20-08-2009 PUBLIC 21-08-2009 EMENT VOL-02370-06 PP-01253)
[2] “A apreciação de mérito interdita ao Judiciário é a que se relacione com a conveniência ou oportunidade da medida, não o merecimento por outros aspectos que possam configurar uma aplicação falsa, viciosa ou errônea da lei ou regulamento, hipóteses que se enquadram, de um modo geral, na ilegalidade por indevida aplicação do direito vigente.” (STF. Embargos na Apelação Cível n. 7.307. Ministro Castro Nunes. 1944)
[3] “Tendo em vista o regime jurídico disciplinar, especialmente os princípios da dignidade da pessoa humana, culpabilidade e proporcionalidade, inexiste aspecto discricionário (juízo de conveniência e oportunidade) no ato administrativo que impõe sanção disciplinar. Inexistindo discricionariedade no ato disciplinar, o controle jurisdicional é amplo e não se limita a aspectos formais.” (STJ, MS 12.983/DF, 3.ª Seção, rel. Min. Felix Fischer, DJ 15.02.2008).
[4] O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, á luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada
[5] SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. INVESTIGADOR DA POLÍCIA CIVIL. EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE EXAMINADOR JUNTO AO 31º CIRETRAN DA ITAPEVA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – PAD. NO QUAL SE APLICOU A PENA DE DEMISSÃO A BEM DO SERVIÇO PÚBLICO, COM FUNDAMENTO NOS ARTIGOS 62, INCISOS II, III, PRÁTICA DE TRANSGRESSÕES DESCRITAS NO ART , 63, INCISOS XXVII E LI, COM CONDUTAS ENQUADRADAS NOS ARTS. 74, INCISO II E 75, INCISO VI, TODOS DA LEI COMPLEMENTAR No 207/1979, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR No 922/2002. PLEITO DE ANULAÇÃO DA DECISÃO DA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA DE SÃO PAULO, COM A CONSEQUENTE REINTEGRAÇÃO AO CARGO DE INVESTIGADOR DE POLÍCIA, COM ATRIBUIÇÃO DE TODAS AS VANTAGENS FUNCIONAIS ÀS QUAIS TERIA DIREITO SE EM REGULAR EXERCÍCIO FUNCIONAL ESTIVESSE. PRELIMINAR DE CONCESSÃO DOS BENEFÍCIOS DA JUSTIÇA GRATUITA. INDEFERIMENTO. IMPOSIÇÃO DA PENA DE DEMISSÃO A BEM DO SERVIÇO PÚBLICO ABSOLUTAMENTE DISSOCIADA DA MOLDURA FÁTICA CONTIDA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – PAD. INFRINGÊNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, PROPORCIONALIDADE E DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA. NULIDADE DO PAD. REINTEGRAÇÃO DO AUTOR NO CARGO COM A PERCEPÇÃO DE TODOS OS VENCIMENTOS E VANTAGENS COMPREENDIDOS ENTRE A DATA DA DEMISSÃO E A REINTEGRAÇÃO, EM PARCELA ÚNICA. R. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA INTEGRALMENTE REFORMADA. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. ÍNDICES. FIXAÇÃO DOS ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. RECURSO DO AUTOR PARCIALMENTE PROVIDO.” (TJ-SP – AC: 00039064720128260270 SP 0003906-47.2012.8.26.0270, Relator: Flora Maria Nesi Tossi Silva, Data de Julgamento: 03/02/2016, 13a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 11/02/2016)
[6] “o sistema punitivo na Administração deverá atender a princípios específicos para a regular aplicação das sanções. Um deles é o princípio da adequação punitiva (ou proporcionalidade) pelo qual se incumbe ao administrador certa margem de discricionariedade para compatibilizar a conduta e a sanção. Fora desse princípio, a punição é arbitrária e ilegal e passível de invalidação pela Administração ou pelo Judiciário. Outro é o princípio da motivação da penalidade, necessário para apontar os elementos que comprovam a observância, pelo administrador, da correlação entre a infração funcional e a punição imposta”.
[7] (…) a decisão administrativa que aplica penalidade em flagrante infringência ao princípio da proporcionalidade pode e deve ser revista pelo Judiciário , que deixou de ser mero expectador , para atuar na repreensão do abuso de acionar e penalizar o servidor injustiçado. (Mauro Roberto Gomes de Mattos in “ Do julgamento do processo administrativo disciplinar nos casos de improbidade administrativa” p 24-25).
[8] “Nos termos do art. 150 da Lei n. 8.112/1990, a comissão disciplinar exercerá suas atividades com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da administração. Poderá haver o reconhecimento da ausência de imparcialidade de membros da comissão processante desde que seja comprovada a eventual emissão de juízo de valor prévio ou o prejulgamento acerca das irregularidades.” (STJ. MS n. 22.828/DF. Rel. Min. Gurgel de Faria. Julgamento:
7. “A jurisprudência do STJ aponta para a existência de imparcialidade de integrante de colegiado processante que participou de sindicância, “emitindo parecer pela instauração do respectivo processo disciplinar”, ou “se pronuncia de forma conclusiva em desfavor” do acusado. Vale dizer, considera-se que falta isenção ao agente que “já formou juízo de valor antes mesmo da produção probatória” […]. (STJ. MS. 20.994. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. Julgamento em 25.05.2016)
[9] “8. Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial e absolver o recorrente, com a adoção das seguintes teses: 8.1: o testemunho indireto (também conhecido como testemunho de “ouvi dizer” ou “hearsay testimony) não é apto para comprovar a ocorrência de nenhum elemento do crime e, por conseguinte, não serve para fundamentar a condenação do réu.” (STJ – AREsp: 1940381 AL 2021/0242915-6, Relator.: Ministro RIBEIRO DANTAS, Data de Julgamento: 14/12/2021, T5 – QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/12/2021)
Esperamos que você tenha compreendido como o hearsay testimony e a visão de túnel comprometem a legalidade do processo administrativo disciplinar e autorizam o controle judicial amplo. Confira também nossos artigos sobre: