Natureza Jurídica declaratória (e não constitutiva) da avaliação de desempenho para fins da progressão funcional docente: interpretação do art. 12 da LEI Nº. 12.772/2012

William Paiva Marques Júnior

26/03/2024

Os requisitos autorizativos da progressão funcional docente na carreira do magistério superior das Instituições Federais de Ensino encontram-se dispostos no Art. 12 da Lei nº. 12.772/2012:

“Art. 12. O desenvolvimento na Carreira de Magistério Superior ocorrerá mediante progressão funcional e promoção. § 1º Para os fins do disposto no caput , progressão é a passagem do servidor para o nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a passagem do servidor de uma classe para outra subsequente, na forma desta Lei. § 2º A progressão na Carreira de Magistério Superior ocorrerá com base nos critérios gerais estabelecidos nesta Lei e observará, cumulativamente: I – o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício em cada nível; e II – aprovação em avaliação de desempenho. § 3º A promoção ocorrerá observados o interstício mínimo de 24 (vinte e quatro) meses no último nível de cada Classe antecedente àquela para a qual se dará a promoção e, ainda, as seguintes condições: I – para a Classe B, com denominação de Professor Assistente, ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013) II – para a Classe C, com denominação de Professor Adjunto, ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013) III – para a Classe D, com denominação de Professor Associado: (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013) a) possuir o título de doutor; e b) ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; e IV – para a Classe E, com denominação de Professor Titular: (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013) a) possuir o título de doutor; b) ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; e c) lograr aprovação de memorial que deverá considerar as atividades de ensino, pesquisa, extensão, gestão acadêmica e produção profissional relevante, ou defesa de tese acadêmica inédita. § 4º As diretrizes gerais para o processo de avaliação de desempenho para fins de progressão e de promoção serão estabelecidas em ato do Ministério da Educação e do Ministério da Defesa, conforme a subordinação ou vinculação das respectivas IFE e deverão contemplar as atividades de ensino, pesquisa, extensão e gestão, cabendo aos conselhos competentes no âmbito de cada Instituição Federal de Ensino regulamentar os procedimentos do referido processo. § 5º O processo de avaliação para acesso à Classe E, com denominação de Titular, será realizado por comissão especial composta por, no mínimo, 75% (setenta e cinco por cento) de profissionais externos à IFE, nos termos de ato do Ministro de Estado da Educação. (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013) § 6º Os cursos de mestrado e doutorado, para os fins previstos neste artigo, serão considerados somente se credenciados pelo Conselho Nacional de Educação e, quando realizados no exterior, revalidados por instituição nacional competente.” (Grifou-se)

Assim, o direito de progressão funcional docente nas Instituições Federais de Ensino reverbera na concessão dos efeitos financeiros com natureza de ato administrativo vinculado (regrado pela lei), daí porque, uma vez reconhecido o cumprimento dos pressupostos legais, deve a Administração obrigatoriamente concedê-lo.

A avaliação se volta às atividades realizadas no passado, no interstício cumprido, sendo, portanto, de natureza declaratória, onde o direito é adquirido no momento no qual o docente implementa o interstício (requisito temporal) e tenha, dentro desse período, produzido o mínimo suficiente para progredir de nível em sede de pesquisa, extensão, ensino e gestão acadêmica. Logo, a avaliação continua sendo requisito para progressão, mas seus efeitos não podem ficar condicionados à sua conclusão, por força de sua natureza jurídica declaratória e não constitutiva.

Direito à progressão funcional nas carreiras do magistério federal

Tem-se, portanto, que o direito à progressão funcional nas carreiras do magistério federal surge a partir do momento em que implementados os requisitos previstos nas normas de regência, sendo a avaliação de desempenho um ato que valida os fatos pretéritos, possuindo natureza meramente declaratória. Nesse sentido, desde que preenchidos os requisitos em relação a cada interstício, afigura-se possível a progressão por interstícios acumulados, sujeitando-se o docente, quanto aos efeitos financeiros, à prescrição quinquenal, tal qual se dá no caso em análise.

Conforme a orientação jurisprudencial firmada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a progressão funcional por mérito tem natureza declaratória, e os respectivos efeitos fluem a partir do cumprimento dos requisitos previstos em lei para tanto, já que a partir daí o servidor tem direito subjetivo. Incumbe à Administração avaliar periodicamente os servidores. As progressões por titulação, por seu turno, devem ter seus efeitos retroagidos à data do requerimento administrativo:

“PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. REGIME ESTATUÁRIO – PROMOÇÃO. ASCENSÃO. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 211/STJ E POR ANALOGIA AS SÚMULAS 282 E 356 DO STF. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 83/STJ. I – Na origem trata-se de ação ordinária com pedido de tutela antecipada em desfavor do Instituto de Educação, Ciência e Tecnologia – IFRN, objetivando o afastamento da decadência para fins de retificação das datas de progressões/promoções. Na sentença julgou-se o pedido parcialmente procedente, decretando a decadência do direito julgo parcialmente procedente o pedido de o IFRN revisar a Progressão Funcional por Mérito decorrente da Portaria n.º 411/2010 – Reitoria/IFRN. No Tribunal a quo a sentença foi mantida. II – Esta Corte somente pode conhecer da matéria objeto de julgamento no Tribunal de origem. Ausente o prequestionamento da matéria alegadamente violada, não é possível o conhecimento do recurso especial. Nesse sentido, o enunciado n. 211 da Súmula do STJ: “Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo”; e, por analogia, os enunciados n. 282 e 356 da Súmula do STF. Assim, não se conhece das alegações de violação dos seguintes dispositivos: artigo 54 da Lei n. 9.784/99, art. 17 da Lei n. 8.112/90; e o artigo 12º, § 2º, III, ‘b’, da Lei 12.772/12. III – Quanto à matéria de fundo, segundo o entendimento desta Corte, a progressão funcional por mérito tem natureza declaratória, e os respectivos efeitos fluem a partir do cumprimento dos requisitos previstos em lei para tanto, já que a partir daí o servidor tem direito subjetivo. Incumbe à Administração avaliar periodicamente os servidores. As progressões por titulação, por seu turno, devem ter seus efeitos retroagidos à data do requerimento administrativo. Nesse sentido: AgInt no REsp 1903985/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 29/03/2021, DJe 06/04/2021. IV – Incide, portanto, o disposto no enunciado n. 83 da Súmula do STJ, segundo o qual: “Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”. V – Recurso Especial não conhecido.” (STJ- REsp n. 1.995.528/RN, Relator: Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgamento: 18/4/2023, DJe de 20/4/2023.) (Grifou-se)

No mesmo sentido, decidiu o STJ que os efeitos financeiros do direito subjetivo à progressão funcional devem vigorar a partir da data em que preenchidos todos os requisitos legais, independentemente da data de sua verificação pela Administração ou da publicação da respectiva portaria:

“PROCESSAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROMOÇÃO. EFEITOS FINANCEIROS. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. CONFORMIDADE. 1. A conformidade do acórdão recorrido com a orientação jurisprudencial desta Corte Superior atrai o óbice de conhecimento do recurso especial estampado na sua Súmula 83. 2. Hipótese em que a posição firmada no aresto combatido não destoa da jurisprudência dominante do STJ de que os efeitos financeiros do direito subjetivo à promoção/progressão funcional devem vigorar a partir da data em que preenchidos todos os requisitos legais, independentemente da data de sua verificação pela Administração ou da publicação da respectiva portaria. 3. Agravo interno desprovido.” (AgInt no REsp n. 1.945.986/RS, Relator: Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgamento: 17/4/2023, DJe de 20/4/2023.)

Para o STJ, em se tratando da promoção por mérito, os efeitos financeiros devem retroagir à data em que cumpridos os requisitos para tanto, ou seja, àquela em que implementado o interstício, e não à da publicação da portaria pela Administração Pública, tampouco à do requerimento administrativo:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 489, § 1º, E 1.022, II, DO CPC. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 182/STJ. ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL. MAGISTÉRIO SUPERIOR. PROGRESSÃO FUNCIONAL. EFEITOS FINANCEIROS. RETROAÇÃO À DATA DE IMPLEMENTAÇÃO DOS REQUISITOS. ACORDÃO RECORRIDO NO MESMO SENTIDO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. DECISÃO MANTIDA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Corte Especial, ao julgar os EREsp 1.424.404/SP (Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe 17/11/2021), decidiu que, em relação ao agravo interno manejado contra decisão monocrática de relator, aplicar-se-á o óbice encartado na Súmula 182/STJ quando a parte agravante: a) deixar de empreender combate ao único ou a todos os capítulos autônomos da decisão agravada; b) deixar de refutar a todos os fundamentos empregados no capítulo autônomo por ela impugnado. 2. Caso concreto em que a parte agravante se limitou a repisar, de forma genérica, a tese de afronta aos arts. 489, § 1º, e 1022, II, do CPC, sem impugnar especificamente o fundamento contido na decisão agravada para afastar referida tese recursal. Incidência da Súmula 182/STJ. 3. Em se tratando da promoção por mérito, os efeitos financeiros devem retroagir à data em que cumpridos os requisitos para tanto, ou seja, àquela em que implementado o interstício, e não à da publicação da Portaria, tampouco à do requerimento administrativo. Inteligência dos arts. 12 e 13-A da Lei 12.772/2012. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.988.371/AL, relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 1/9/2022. 4. Agravo interno parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido.” (STJ- AgInt no REsp n. 1.944.382/RN, Relator: Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgamento: 2/5/2023, DJe de 5/5/2023.) (Grifou-se)

A Turma Nacional de Uniformização no PUIL n. 5010485-98.2019.4.04.7100, Relator Juiz Federal Gustavo Melo Barbosa, julgado em 23/11/2020, ressaltou que “o termo inicial dos efeitos financeiros da progressão e promoção deve corresponder o cumprimento do interstício e demais requisitos legais, dado o caráter declaratório de que se reveste a avaliação de desempenho a que deve se submeter o servidor”.

Trata-se, portanto, de ato administrativo com natureza meramente declaratória, na medida em que, tão somente, valida fatos pretéritos. Assim, o termo inicial dos efeitos financeiros da progressão e promoção deve retroagir à data do preenchimento do interstício necessário e não à data de conclusão da avaliação de desempenho ou à de outro momento distinto.

Diante desse panorama de natureza jurídica declaratória do ato administrativo de reconhecimento de progressão funcional do servidor docente, tem-se que os valores devidos dos docentes devem retroagir à data em que preenchidos os requisitos normativos autorizadores, sob pena de adoção de conduta estatal totalmente ilegal e injusta em relação aos docentes ante o comando contido no Art. 12 da Lei nº. 12.772/2012.

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