O Município na estrutura política do Brasil

REVISTA FORENSE – VOLUME 147
MAIO-JUNHO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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CRÔNICA

• A eficiência chega ao tribunal: solução para apressar os processos judiciais – Roger Butterfield

DOUTRINA

• Alguns problemas municipais em face da Constituição – Vítor Nunes Leal
• O Município na estrutura política do Brasil – Orlando M. Carvalho
• O poder regulamentar no direito comparado – Carlos Medeiros Silva
• O direito de construir e a vizinhança – J. C. Costa Sena
• A empreitada de construção e os danos causados a terceiros, inclusive vizinhos, durante o período de obras – Alfredo de Almeida Paiva
• Da sub-rogação legal em favor do segurador terrestre, no direito civil comparado – Moacir Lôbo da Costa
• Institutos do Direito Comum no processo civil brasileiro – Enrico Tullio Liebman

PARECERES

• Instituto do açúcar e do álcool – Fixação de preços – Contrôle da economia açucareira – Francisco Campos
• Intervenção do Estado na Ordem Econômica – Fixação de preço do açúcar – M. Seabra Fagundes
• Compra e venda de imóvel – Arrependimento – Execução compulsória – Antão de Morais
• Locação para fins comerciais – Sublocação – Renovação – Pontes de Miranda
• Depósito bancário – Conta conjunta – Doação entre cônjuges casados com separação de bens – Arnoldo Medeiros da Fonseca
• Juiz do trabalho – Nomeação – Promoção – Transferência – Remoção – Osvaldo Aranha Bandeira de Melo
• Conflito de leis no espaço e no tempo – Alteração, após o casamento, do respectivo regime de bens – Jorge Alberto Romeiro

NOTAS E COMENTÁRIOS

• A uniformidade da legislação relativa à cooperação internacional no direito processual – Relatório da Comissão Jurídica Interamericana – George H. Owen; Osvaldo Vial; José Joaquín Caicedo Castilla; Francisco A Ursúa; Francisco Campos; Mariano Ibarico
• Constituinte, Constituição, leis constitucionais – Inconstitucionalidade de leis e atos – A. Machado Paupério
• Responsabilidade civil dos preponentes pela atuação de seus prepostos – Paulo Carneiro Maia
• A nota promissória como instrumento da fraude – Wagner Barreira
• Locação comercial – Pedro de Buone
• Da representação do menor sob pátrio poder – Abelardo Barreto do Rosário
• Direito ao sossêgo – Oscar de Aragão

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

• Jurisprudência Civil e Comercial
• Jurisprudência Criminal
• Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

SUMÁRIO: A federação. O Estado federal brasileiro. A obrigatoriedade da divisão em Municípios. Contradição entre o conceito e a realidade. A experiência imperial e republicana. A lição mineira de 1949. A inviolabilidade periódica. Técnica de libertação dos interêsses locais. Autonomia é independência de bôlso. Restrições ao sistema autônomo. Valor político do enriquecimento dos Municípios. Valor político da multiplicação de Municípios. Conclusão.

Sobre o autor

Orlando M. Carvalho, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais

DOUTRINA

O Município na estrutura política do Brasil

A federação

A federação. Federação é forma de Estado composto, cujas unidades se caracterizam pela igualdade de situação jurídica, pela autonomia de que gozam e pela participação na formação da vontade do Estado.

Autonomia da unidade é a capacidade de organizar-se, o direito de fazer suas próprias leis; mas não é completa, pois, do contrário, deixaria de existir o Estado federal, de que é membro componente. A competência autônoma é, então, delimitada na Constituição, que distribui os poderes de cada esfera de govêrno e atinge, com essa devolução, a individuação de cada Estado federal. Disso advém uma variedade de soluções práticas que levou PONTES DE MIRANDA a afirmar que é possível a existência de 16.333 modos diferentes de organização federal, não pondo dificuldades em assegurar que, se fôr admitida a “competência cumulativa em certas matérias, a limitação a favor dos princípios e funções da vida externa (internacional), os tipos empiricamente viáveis subirão a alguns milhões”.

O Estado federal brasileiro

O Estado federal brasileiro. Segundo o art. 1° da Constituição, o Estado federal brasileiro compreende os Estados, o Distrito Federal e os Territórios. O Distrito Federal tem os mesmos direitos dos Estados, exceto o de escolher o chefe de seu poder executivo, e os Territórios administram-se de forma especial, tendo, porém, direito à escolha de deputados federais, mas não de senadores.

Quer dizer, a autonomia dos membros componentes encontra limitações na constituição, não só da natureza mencionada, como de outras categorias, permitindo-nos o exame do texto concluir que os membros componentes sofrem restrições importantes em sua autoconstituição e que êsses cerceamentos de competência são característicos da forma brasileira.

A obrigatoriedade da divisão em Municípios

Uma dessas restrições é a obrigatoriedade de os membros componentes dividirem-se administrativamente em Municípios. Não há, pois, no território do Estado federal brasileiro, parcela de terras que não seja parte do território de Município. Há, assim, uma simetria de organização: a União se divide em Estados-membros; os Estados-membros se subdividem em Municípios. Obrigatòriamente, há um terceiro grau de circunscrição territorial e essa forma de organização prevalece desde o Império, merecendo atenção especial nas sucessivas Constituições da República. Todo o território do Estado brasileiro está dividido em 1.894 Municípios, com 5.427 distritos.

Contradição entre o conceito e a realidade

O Município, no Brasil, é uma ampla gleba de terras, de superfície variável, mas, em média, de enorme extensão, compreendendo dentro de seus limites a sede, que é o núcleo de população mais denso; os distritos, que correspondem a áreas menos densamente povoadas; e os bairros, povoados e fazendas, cujo número e importância variam com as condições locais. A imagem que melhor representa o Município, sob êsse aspecto, é a do sistema solar: a sede, ao centro quando não geográfico, pelo menos político; em redor, os distritos, com suas subdivisões: e os demais núcleos satélites. Há normalmente distâncias consideráveis entre a sede e os distritos, exigindo do município despesas elevadas para manter as comunicações, facilitar o confôrto e o bem-estar dos munícipes e prover às suas necessidades.

Ora, há uma contradição sociológica entre o conceito de Município e a sua realidade no Brasil, pois o Município é composto da reunião de vizinhos para tratar de interêsses comuns; é instituição decorrente da existência de contato entre pessoas que moram perto umas de outras. Assim, o Município deveria compreender apenas os limites urbanos e, quando muito, o cinturão de terras cultivadas para o abastecimento dêsses vizinhos. A divergência existente entre o conceito e a realidade tem gerado interessantes conseqüências.

A experiência imperial e republicana

Sempre chocou aos nossos mais experimentados estadistas a contemplação dêsse curioso problema provocado pela pequena densidade da população no vasto território do país. Durante o Império, os Municípios eram paupérrimos, em meio à geral pobreza da administração. Segundo dados de TAVARES BASTOS, podemos calcular que, em 1868, o Império dispunha de 80,8% da renda pública; as províncias, de 16,7%, e os Municípios, de 2,5%.

Ao lado de um esfôrço posterior a 1850, realizado nas províncias, para dar aos Municípios melhores fontes de renda, a cada um segundo lei especial, de acôrdo com as exigência da Lei de Interpretação do Ato Adicional, houve, da parte dos estadistas imperiais, propostas doutrinárias para separar dos Municípios, compreendendo os núcleos povoados, os territórios em redor dêles, para sujeitá-los à administração central, ou provincial. Assim, se manifestou o visconde do URUGUAI, inspirado no modêlo americano dos condados.

Na República, a corrente prosseguiu e EPITÁCIO PESSOA, na elaboração da Constituição da Paraíba, imaginou criar o território da capital, como área neutra, à feição do distrito de Colúmbia, excluindo, assim, de jurisdição municipal uma parte do território. Mas, recuou, justificando-se da atitude com a reflexão de que não poderia, sem ofender a Constituição, subtrair ao sistema municipal uma parte da população.

Em conclusão, a contradição não tem passado despercebida no Império e na República, mas dispositivos constitucionais expressos impedem que se aplique ao território brasileiro tratamento diverso, cujos resultados poderiam, pelo menos em parte, encaminhar para melhores perspectivas a capacidade de ação dos Municípios.

A lição mineira de 1949

A solução constitucional para essa contradição foi esboçada em 1949, pelo govêrno de Minas Gerais quando estudou a revisão qüinqüenal da divisão administrativa. Na impossibilidade de entrar no exame de uma proposta radical, politicamente viável, mas juridicamente inexeqüível, a comissão encarregada de recolher dados sôbre a questão adotou como critério básico sugerir a elevação a Município dos distritos que houvessem satisfeito os requisitos legais mínimos, mantendo para o novo Município os limites do distrito. Com isso, a administração mineira formulou linha política de relevância nacional, procurando identificar o Município com o distrito e libertando o Município novo de áreas extensas e pouco povoadas. O govêrno aprovou o trabalho e a Assembléia, de modo geral, aceitou a orientação e concordou com a criação de mais 72 Municípios, 60% dos quais com o único distrito da sede. Essa orientação, se tiver prosseguimento, poderá trazer conseqüências de vulto para a vida nacional, uma vez que atualmente a proporção de Municípios com um só distrito alcança apenas 29% do conjunto.

A inviolabilidade periódica

Além da obrigatoriedade da divisão do território em Municípios, outra, característica da forma brasileira é a inviolabilidade periódica, isto é, a proibição de se fazerem divisões administrativas e judiciárias fora de certos prazos. Resultado de injunções políticas e de circunstâncias históricas, a inviolabilidade periódica foi estabelecida como freio contra arbitrariedades políticas freqüentes no Império, sobretudo onde as divisas municipais podiam alterar o número de eleitores dos círculos eleitorais. Criou, por outro lado, nas tradições republicanas, crises qüinqüenais, porque a Constituição deixou a critério dos Estados-membros a fixação das condições de criação, desmembramento, anexação e supressão de Municípios, facilitando a interferência de fatôres de ordem partidária nas redistribuições territoriais. Em Minas, em 1949, viu-se o caso de Gouveia, distrito do Município de Diamantina, preenchendo, há dezenas de anos, os requisitos constitucionais de Município, ser desprezado em suas pretensões, sem contar com qualquer recurso contra a arbitrariedade da conduta da Assembléia.

Técnica de libertação dos interesses locais

Se pudéssemos avançar algum princípio dominante nas sucessivas Constituições republicanas em relação ao problema da autonomia municipal, diríamos que, de 1891 para 1946, observa-se a progressiva minúcia do texto constitucional na matéria, representando êsse fato lenta técnica de libertação dos interêsses locais. Em 1891, o legislador constituinte se contentou com o reconhecimento da existência da autonomia municipal e dos interêsses peculiares ao Município, em um único artigo que, por sua sintética redação, permitiu variedade de interpretação e sucessivas restrições no conceituar autonomia e peculiar interesse local. A reforma constitucional de 1926 deu novo encaminhamento à interpretação, incluindo autonomia municipal entre os princípios constitucionais e dirimindo dúvidas que, desde JOÃO BARBALHO, vinham preocupando os exegetas, os juízes e os políticos. A partir de 1934, registra-se a intenção de discriminar com mais clareza no texto constitucional os requisitos financeiros da autonomia, através da enumeração dos impostos e taxas exclusivos dos Municípios. Mas, não se fêz a correspondente redistribuição de tarefas. Se a atribuição de fontes de receita foi observada, deveria o constituinte, com igual razão, examinar fluais as tarefas a serem executadas com tais recursos. Tratava-se, porém, de modo novo de encarar o assunto e nem então, nem depois, conseguiu interessar os representantes do povo, embora em 1946 o Prof. MÁRIO MASAGÃO tenha abordado, magistralmente, a tese fundamental. Realmente, a primeira condição para atribuir receita é determinar os fins a que se destinarão, isto é, quais as atividades e objetivos de cada esfera de govêrno. Depois dessa fase é que se faria a eqüitativa distribuição de impostos e taxas.

Na realidade, o mais racional dos modos de encarar o assunto não passou de um debate acadêmico, que não diríamos inconseqüente, porque os resultados de sua inobservância foram significativos. Pois, mantendo as mesmas tarefas para os Estados-membros e diminuindo as suas possibilidades de tributação, o constituinte brasileiro de 1946 instituiu a crise financeira das unidades federadas como fato permanente.

Autonomia é independência de bolso

De qualquer forma, as Constituições vieram assegurar aos Municípios progressiva. competência autônoma, reservando-lhes determinadas fontes de receita. Em realidade, autonomia é independência de bôlso e sòmente quando a receita municipal fôr suficientemente elevada pode a entidade local empreender trabalhos e serviços convenientes à alteração do padrão de vida das populações.

Aos impostos e taxas exclusivos, em parte enumerados em 1934, a Constituição de 1946 acrescentou três fontes de renda de outra origem, cuja importância é considerável, para a maioria dos Municípios de pequena renda:

– uma cota de 10% do impôsto de renda, distribuída igualmente entre os Municípios, excetuados os de capitais;

– uma percentagem correspondente do impôsto de consumo de combustíveis líquidos, minerais do país e energia elétrica, proporcional ao consumo;

– 30% da importância correspondente ao que, na soma dos impostos estaduais arrecadados no Município, exceder ao total daarrecadação municipal, exceto nas capitais.

A primeira já se eleva a mais de Cr$ 300.000,00, por Município; a segunda varia conforme o tráfego de veículos a motor, e a terceira, que é a de conseqüências mais profundas, pende de execução na maioria dos Estados-membros.

Em Minas, segundo cálculos que fiz para 1949, o Estado teria de devolver aos Municípios, nessa época, cêrca de Cr$ 52.360.000,00, referentes a 1948.

Restrições ao sistema autônomo

A autonomia só se efetiva pelo enriquecimento da entidade local e essa etapa começa a delinear-se. Se, no Império, os Municípios não atingiam 3% do total das rendas públicas, na República, a percentagem vai além do dôbro dessa cota. Dificilmente, porém, alcançará maior proporção. As tarefas atribuídas à União e aos Estados-membros exigirão cada vez maior soma de fontes de receita. A intensificação dos interêsses, que ràpidamente se transformam em nacionais, concentra na União responsabilidades e rendas vultosas, em direta correspondência com um processo econômico, observável em outros Estados. Nos Estados Unidos, em 1927, as rendas públicas eram assim divididas:

União: …………….26,6%

Estados ……………15,3%

Local ……………..58,1%

Já em 1948 a situação se invertera:

União ……………..75%

Estados ……………14%

Local ……………..11%

Em nosso país, o predomínio da União foi constante. Em 1951, era a seguinte a proporção:

União ……………..47,71%

Estados ……………35,68%

Municípios …………16,61%

Essa tendência de concentração da União acentuar-se-á com a industrialização crescente do país e não dará oportunidade para mais amplo desenvolvimento das fontes de renda local, embora reconheçamos de bom grado que não é fácil ser profeta em matéria de política.

Há também algumas restrições expressas na Constituição de 1946 que merecem ligeira referência, como a que versa sôbre a obrigatoriedade de destacar determinada percentagem do total das rendas para fins precisos. Assim, há a determinação do emprêgo de, no mínimo, 20% da renda dos impostos em educação, e, nas áreas indicadas para ação conjunta dos governos em favor da região amazônica, é compulsória a entrega de 3% da renda tributária à entidade encarregada de executar os planos de conjunto. Essas administrações autônomas, que recebem rendas federais, estaduais e municipais, constituem novidade na sistemática federal e poderão alterar a competência real dos Municípios, se forem bem sucedidas nos empreendimentos a que presidirem.

Valor político do enriquecimento dos Municípios

Ainda que lentamente, os Municípios estão se enriquecendo e, como suas tarefas são menos amplas do que as do Estado-membro, poderão concentrar a aplicação de rendas em serviços públicos de imediata urgência e arriscarem-se a empreendimentos financiados de maior vulto. Aliás, o pagamento dilatado é mais consentâneo com a natureza da administração pública, porque não é justo que benfeitorias que virão beneficiar a várias gerações sejam pagas por uma só. Além disso, a existência de renda certa permite aos munícipes independência de atitudes e serenidade. A prática das virtudes necessárias ao bom cidadão, já dizia ARISTÓTELES, é propiciada pela existência de bens exteriores em número suficiente para que o cidadão possa realizar o que a virtude ordena.

Valor político da multiplicação de Municípios

A prática tem demonstrado largamente que a área, extensa do Município aumenta as suas possibilidades de arrecadação, mas a aplicação dessa renda é absorvida pela sede. Há mesmo legislação regional que atesta o fato, quando obriga o Município a gastar pelo menos 50%a da renda arrecadada nos distritos em serviços de interêsse do distrito. A diminuição da área, para atender às principais concentrações de população, dando-lhes oportunidade de exercitar a democracia, se aparentemente diminui também a renda, entretanto, restringe o seu campo de aplicação, anula a exorbitância da sede, que monopoliza o orçamento, e favorece o planejamento financiado de serviços públicos locais.

Por outro lado, a multiplicação de Municípios tem decisivo valor político, porque o número excessivo de prefeitos e Câmaras torná-los-á incontroláveis pelo Estado. Nenhum govêrno poderá refrear o livre jôgo das fôrças políticas locais, como atualmente o faz, através da pressão econômica, administrativa e policial, no dia em que os Municípios se contarem dezenas de milhares, até alcançarmos a multiplicação de comunas de França, com 44.000 unidades, ou das entidades locais americanas, com perto de 160.000.

Conclusão

1. O Município, grau necessário de divisão administrativa territorial no Estado brasileiro, tem sua autonomia garantida pela Constituição.

2. A autonomia municipal, conquanto garantida, só se efetiva por meio da existência de recursos financeiros suficientes, que vêm sendo paulatinamente concedidos pelas sucessivas Constituições, mas ainda não atingiram elevação bastante para capacitá-los ao livre exercício dessa prerrogativa.

3. Ao progressivo enriquecimento dos cofres municipais deve corresponder paralelo esfôrço para a multiplicação dos Municípios com um único distrito, a fim de diminuir as áreas de ação até fazer coincidir a realidade sociológica do Município com o conceito jurídico do Município como administração de interesse de vizinhos, e com o propósito de, pelo número, libertar os Municípios de pressões do centro, coroando, pela obra de política prática, a ação de fortalecimento econômico realizada em 1946.

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