Municipalização dos serviços públicos, de Heli Lopes Meireles

SUMÁRIO: I. A ampliação das funções municipais. II. Conceito de serviço público. III. Classificação dos serviços públicos. IV. Formas de prestação dos serviços públicos. V. Exigências do serviço: permanência; eficiência; regularidade; generalidade; tarifas módicas. VI. Conceito de municipalização. VII. Serviços públicos municipalizáveis. VIII. O fator econômico na municipalização. IX. O fator financeiro. X. O fator social. XI. Argumento contrário à municipalização. XII. Fatôres de êxito na municipalização. XIII. Objetivo da municipalização: o bem comum.

I. A ampliação das funções, municipais

A crescente intensificação da vida urbana levou o Município moderno a ampliar o seu campo de ação, emparelhando-se com o Estado no exercício de atividades econômico-sociais que abarquem as novas necessidades coletivas, cuja satisfação depende da administração local. O fenômeno deflui do êxodo das populações rurais, atraídas para as cidades pelo ímã do industrialismo e pelo fogo-fátuo do confôrto das capitais. A conseqüência dessa perene migração da periferia para o centro é a hipertrofia dos problemas urbanos, com reflexos imediatos na execução dos serviços públicos.

As cidades passaram a crescer desmedidamente em área e população, ao passo que os serviços urbanos, notadamente os de transporte coletivo, de abastecimento de água, luz, energia elétrica, gás e outros mais de caráter industrial e de uso generalizado, bem como os de higiene pública, permanecem estacionários, obsoletos e insuficientes. Essa situação é hoje encontradiça em quase tôdas as cidades de acentuado progresso, onde se observa com freqüência o desajustamento entre as necessidades fundamentais da população e os serviços públicos que lhes são prestados.

O ideal seria que as municipalidades suprissem prontamente a essas necessidades coletivas, mediante a prestação de serviços públicos adequados, contínuos, regulares e com tarifas módicas. Mas, a realidade, na maioria dos casos, é bem outra. Tais serviços estão entregues a concessionários, mais preocupados com os dividendos da emprêsa, do que com o bem-estar da população a que se obrigaram servir.

Daí a justa advertência de BIELSA, de que “é por isso precisamente, que, seja qual fôr a forma pela qual êsses serviços se realizem – municipalizados ou não, – devem necessariamente ser regulamentados e fiscalizados pelas autoridades municipais, já por razões de ordem administrativa, já por razões de ordem policial, já por motivos de higiene pública”.¹

A escolha da forma de produção e prestação dêsses serviços é atribuição privativa e indeclinável da Administração Pública, que os pode produzir e prestar diretamente, ou através de autarquias, de sociedades de economia mista, de emprêsas públicas, ou ainda socorrendo-se da atividade privada, por meio de concessão, arrendamentos, ou autorizações precárias. Dêsse complexo de meios e formas de prestação de serviços à coletividade é que surge o problema da municipalização quando as circunstâncias exigem a substituição da exploração privada pela própria Administração Pública.

II. Conceituação de serviço público

É tão característica a prestação de serviços públicos pelas entidades estatais que o clássico DUGUIT chegou a afirmar que o Estado é uma simples “cooperação de serviços públicos, organizados e controlados pelos governantes”.²

Não há, entretanto, acôrdo completo sôbre a conceituação de serviço público, variando as definições ao sabor das escolas, embora tôdas elas acentuem a finalidade dessa atividade, que é a satisfação das necessidades coletivas.

Para JÈZE, “serviço pública é tôda organização destinada a satisfazer tão completa e tão ràpidamente quanto possível certas necessidades comuns da população”.³

Para ROGER BONNARD “os serviços públicos têm por objeto essencial assegurar a realização da intervenção do Estado, o exercício das atribuições do Estado”.⁴

Para GABINO FRAGA, “serviço público é uma atividade para satisfazer concretamente uma necessidade coletiva de caráter econômico ou cultural, mediante prestações que, em virtude de regulamentação especial do Poder Público, devem ser regulares, contínuas e uniformes”.⁵

Para ROYO VILLANOVA, serviço público “é a organização de todos aquêles elementos e atividades que transcendem a esfera dos interêsses privados e que afetam as necessidades ou conveniências da coletividade”.⁶

Numa conceituação aceitável, diz o prof. ALCIDES GRECA: “Serviço público é tôda a prestação concreta do Estado (e conseqüentemente do Município) ou da atividade privada, que, tendendo a satisfazer necessidades públicas, é realizado diretamente pela administração ou indiretamente por particulares, mediante concessão, arrendamento, ou uma simples regulamentação legal, em que se determinam as condições técnicas e econômicas em que deve ser prestação, a fim de assegurar seu menor custo efetividade, continuidade e eficácia”.⁷

Na opinião de LAUFENBURGER “serviço público é tôda atividade pública ou privada regulada pelo Poder Público, e que se realiza com o fim de satisfazer, de forma geralmente contínua, necessidades coletivas”,⁸ o que coincide com a afirmativa de TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, de que “a conceituação do serviço público não pode, ser compreendida em uma forma a priori; depende de circunstâncias” dada a relatividade de conceito, a ponto de ser considerado serviço público o que o Estado classificar como tal.⁹ Nessa mesma ordem de idéias, sustenta BILAC PINTO, e com inteira razão, que a característica dominante do serviço público “é a de que a atividade seja de importância para o grupo social e vise assegurar a satisfação de uma das suas necessidades essenciais”.¹⁰

O que não se pode desconhecer ou negar é a relevância dos serviços públicos na atividade estatal ou comunal, bem como o dever que assiste ao Poder Público de velar pela sua eficiência e constante melhoria, a fim de acompanhar as necessidades crescentes dos administrados, que, por razões de tôda ordem, adensam dia a dia o agregado urbano.

III. Classificação dos serviços públicos

Os serviços públicos recebem as mais diversas classificações, conforme o ângulo pelo qual são encarados. Assim, para MURATTI, repartem-se em nacionais, provinciais e comunais, o que corresponderia em nosso sistema constitucional a federais, estaduais e municipais, segundo a entidade pública que os presta. O mesmo autor ainda os subdivide em essenciais (para a Nação: defesa nacional, Justiça e política; e para os Municípios: polícia urbana, luz, água, etc.); secundários, os que por razões de interêsse social se impõem ao uso dos particulares: instrução primária; voluntários, de livre aceitação: transportes, telefones, etc.; gerais, os que não estabelecem distinção entre usuários; especiais, os que se destinam a determinadas categorias de pessoas (assistência social aos pobres etc.).¹¹

O eminente municipalista ALCIDES GRECA classifica-os em essenciais e secundários; obrigatórios, necessários e facultativos; contínuos, contingentes e intermitentes; exclusivos e concorrentes; gerais e especiais; próprios e impróprios: de proteção social e de caráter industrial, segundo os vários aspectos com que se apresentam, quer no que respeita ao poder que os presta, quer no que aproveita aos usuários.¹²

As classificações não obedecem a critério uniforme e nem se revestem de importância prática, e a elas nos referimos incidentemente, por uma questão de método na exposição que empreendemos.

O nosso direito positivo faz distinção entre os serviços públicos apenas para delimitar a área em que deverão ser prestados pelas três entidades constitucionais: A União, os Estados e os Municípios. E leis outras, tais como a que dispõe sôbre o direito de greve, separa-os em fundamentais e acessórios, incluindo expressamente entre os primeiros o de abastecimento de água, energia elétrica, iluminação, gás, esgotos, comunicações, transportes, para vedar nestas atividades a paralização coletiva do trabalho e permitir nas demais (der.-lei n.º 9.070, de 15-3-946, art. 3.° e § 2.°).

Por seu turno, o Cód. Penal estabelece punição para os atentados contra os serviços públicos “de interêsse coletivo” (art. 201), o que se nos afigura uma redundância, tendo em vista que todo o serviço público traz ínsito o pressuposto do interêsse coletivo. O que se conclui daí é que a lei penal não distingue os serviços públicos em fundamentais e essenciais, considerando-os todos dignos de proteção, embora dedique atenção especial à defesa dos meios de comunicação e transporte e da saúde pública, sôbre os quais consigna disposições mesma para definir e apenar as respectivas infrações (arts. 260 a 271).

Igual proteção encontramos na Lei de Segurança Nacional, recentemente promulgada, que pune severamente o só fato de “instigar, procurar, dirigir ou ajudar a paralisação de serviços públicos ou de abastecimento da cidade” (lei federal n.º 1.802, de 5-1-953. art. 13).

Como vemos, o nosso direito positivo coloca todos os serviços públicos em pé de igualdade, quer prestados pela União, pelo Estado ou pelo Município, direta ou indiretamente, por órgãos públicos ou pela exploração privada, sem mesmo distinguir os serviços públicos, dos serviços de utilidade pública, que é espécie de gênero anterior.

IV. Formas de prestação dos serviços públicos

A União, o Estado-membro e o Município podem prestar serviços públicos diretamente, por seus órgãos institucionais, ou indiretamente, por suas autarquias, sociedades de economia mista, emprêsas públicas, ou ainda socorrendo-se da explorarão privada, por meio de concessões ou outra qualquer forma de delegação de tais atividades.

Via de regra, o Poder Público presta diretamente aquêles serviços que se relacionam com a tutela do direito – Polícia, Justiça, etc., – delegando os demais, especialmente os de caráter industrial, à atividade privada, através de concessão, que é a forma típica e predominante da exploração particular de serviços públicos, se bem que haja outras modalidades menos encontradiças, na prática administrativa.

Modernamente, surgiram as autarquias, que ensejam a descentralização dos serviços públicos, realizando-os em caráter parestatal e com ampla autonomia administrativa. Paralelamente às autarquias vicejam as sociedades de economia mista, e numa etapa muito próxima da estatização despontam agora, grandemente prestigiadas pelos administrativistas as emprêsas públicas, tôdas elas entidades distintas e com características próprias e inconfundíveis, como passaremos a demonstrar.

A autarquia administrativa é serviço público descentralizado, com caráter parestatal e autônomo, o que a inclui entre as pessoas jurídicas de direito público interno, ao passo que a sociedade de economia mista e a emprêsa pública são pessoas jurídicas de direito privado, sujeitas às regras das legislações comerciais, no que respeita à sua estrutura econômica, com a só novidade da participação governamental na realização do capital e na composição dos órgãos diretores.

Sôbre tais entidades, vale citar a lição de dois juristas pátrios, que bem salientam as suas características e distinções.

“Os elementos essenciais da autarquia” – ensina PONTES DE MIRANDA – “são a sua parestatalidade, pelo menos, e a sua autonomia. O parestatal não autônomo não é autarquia. O autônomo não parestatal ou não estatal, não é autarquia. Ser autárquico é ser, pelo menos, parestatal e autônomo. A entidade autônoma não seria autarquia, e sim personalidade de direito privado, se não fôsse estatal ou parestatal”. E remata o mesmo jurista a sua argumentação: “O Município é autônomo e estatal; a sociedade de direito privado, autônoma e não estatal, extra-estatal; a autarquia, autônoma e estatal ou parestatal. O Município é estatal; a sociedade (comercial) não o é; a autarquia é como o Estado, parece-se com o Estado, o Estado é o seu paradigma, ela, está ao longo do Estado (conforme o étimo do prefixo “para”), e não longe dêle”.¹³

Na síntese de BILAC PINTO, “as características dominantes da sociedade de economia, mista são as seguintes: 1.ª é organizada sob a forma de sociedade comercial; 2.ª rege-se, principalmente, pelo direito privado; 3.ª o Poder Público e os particulares dela participam como acionistas e como administradores”.

Uma e outra – a autarquia e a sociedade de economia mista – são instrumentos modernos de prestação de serviços públicos, que vão superando as concessões, já obsoletas, pelo manifesto conflito sempre presente do interêsse público com o interêsse particular dos que exploram serviços destinados à coletividade.

Resta-nos apreciar a emprêsa pública, forma nascente de organização que tende a superar as anteriores, na prestação de serviços públicos. Tal emprêsa se constitui sob a forma comercial, mas, com a só participação de entidades públicas, sem admitir o capital particular. Já tivemos, embora malograda, uma tentativa de implantação dêsse tipo de entidade, no substitutivo apresentado ao Congresso, pela União Democrática Nacional, ao projeto hoje convertido em lei da Petrobrás. Emprêsas dêsse tipo já estão em pleno e satisfatório funcionamento, sob a denominação de government corporation ou public enterprise nos países de língua inglêsa; società commerciali pubbliche ou impresa pubbliche na Itália, étab issement nationaux ou sociétés nationales na França, consoante informação dos mais autorizados publicistas.

Dêsse novo tipo de emprêsa ainda é BILAC PINTO quem destaca as seguintes características: 1.ª completa autonomia técnica e administrativa; 2.ª capitalização inicial; 3.ª possibilidade de recorrer a empréstimos bancários; 4.ª possibilidade de reter os lucros para ampliar o capital de giro e constituir reserva; 5.ª liberdade, em matéria de despesas; 6.ª flexibilidade e rapidez de ação; 7.ª capacidade para acionar e ser acionada; e 8.ª regime de pessoal idêntico ao das emprêsas privadas.¹⁴

Quanto à prestação de serviços públicos pela exploração privada, limitamo-nos a referir à concessão, que é a forma típica e usual do contrato de direito público, pela qual a administração delega poderes a uma emprêsa particular para a prestação de serviços que inicialmente lhe cabia, regulamentando sua produção e fornecimento ao público.

Não cabe ao propósito de nosso trabalho discutir as várias teorias sôbre a natureza jurídica da concessão, se bem que a citamos como um contrato de direito público, oneroso, sinalagmático, comutativo e realizado intuitu personae, como a definiu o eminente Prof. MÁRIO MASAGÃO.¹⁵

Permitimo-nos lembrar, usando da síntese perfeita de PLÍNIO BRANCO, que “a concessão é feita para atender ao interêsse coletivo. O concessionário não pode, pois, executar os serviços em condições inferiores às que resultariam se os mesmos fôssem efetuados diretamente pela administração pública. Qualquer infração dêsse preceito importa em revogação da concessão. Mais ainda: o Estado fica com o direito de determinar o seu aperfeiçoamento, alterando as condições, da exploração sempre que julgado conveniente para que, mediante adaptação ao progresso social, atinja cada vez melhor o seu escopo”.¹⁶

V. Exigências do serviço público

Sumariadas as formas de prestação dos serviços públicos, diremos que as exigências mais sensíveis nessa atividade de satisfação das necessidades coletivas são a permanência, a regularidade, a eficiência e a generalidade do serviço, bem como a modicidade nas tarifas.

Tais os requisitos de um bom serviço público, e por isso mesmo sempre visados pela Administração, quer os preste diretamente, quer os satisfaça através de órgãos autônomos descentralizados (autarquias), quer por meio de sociedades de economia mista, quer por emprêsas públicas ou por delegação a concessionários ou por outras formas de exploração privada.

A permanência é condição primeira, por não se compreender um serviço descontínuo de fornecimento de água, luz ou qualquer outro. A eficiência prende-se não só à boa qualidade do serviço, como e principalmente à sua atualização com a técnica e demais requisitos de progresso sempre previsto nos agrupamentos urbanos. A regularidade é a exigência de uma prestação uniforme, sujeita a horário e outras formas de regulamentação da medica da prestação devida aos usuários. A generalidade é a extensão do serviço a todos os que dêle necessitem, pois que não se pode conceber um serviço público discriminado, ou que deixe de satisfazer a grupos ou pessoas de uma mesma coletividade. Entretanto, êste é o defeito da atualidade em quase todos os serviços públicos concedidos, nomeadamente o de telefones, gás e energia elétrica nas grandes cidades, onde, a despeito da cláusula da generalidade, permanecem os utentes por longo tempo à espera das instalações solicitadas. É condição indispensável também do bom serviço público a modicidade das tarifas, para que se torne acessível a todos, sem considerações de ordem econômica.

Como tais requisitos implicam sempre um ônus para os concessionários do fornecimento do serviço, mister é que o poder concedeste, ou a própria administração, ou suas autarquias ou emprêsas, mantenham permanente fiscalização sôbre os contratos ou regulamentos da prestarão da utilidade prometida ao público. Não raro, entretanto, os serviços públicos concedidos se apresentam com deficiências perfeitamente sanáveis, mas relegadas ao descaso pela Administração Pública, embora possa e deva exercer permanente contrôle sôbre a atividade das emprêsas concessionárias, “tendo em vista o interêsse coletivo e no exercício do poder de polícia inerente à Administração Pública”.¹⁷ Aliás, se cabe ao poder concedente – Município – regulamentar a concessão, òbviamente cabe-lhe fiscalizar a execução dos serviços e assumir a sua prestação quando a emprêsa encarregada do fornecimento não satisfaz às exigências do bem comum.¹⁸

VI. Conceito de municipalização

Por municipalização deve-se entender a assunção do encargo de prestação do serviço público, pelo Município, sem delegação a particulares. Em têrmos mais amplos, temos os conceitos equivalentes de nacionalização, estatização ou socialização dos serviços públicos, formas usadas pelos Estados para absorver as atividades ou iniciativas privadas, consoante ensina TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, em seu clássico “Tratado de Direito Administrativo”.¹⁹

Numa conceituação mais extensa, ALCIDES GRECA objetiva que: “Municipalização é a realização direta veio poder comunal de um serviço público ou de uma atividade industrial, que tem por fim, em uns casos, obter produtos ou realizar atividades destinadas a serem utilizados pela população a um preço de venda inferior ao que se paga à produção privada em livre concorrência, e em outros, quando o seu custo é superior, a obter recursos para o erário municipal realizar obras de interêsse geral. Quando o serviço é proporciona o gratuitamente, seu custo é suportado pela Municipalidade e tem por fim oferecer um bem-estar especial, social ou econômico aos habitantes da cidade”.²⁰

O que convém fixar é que a municipalização representa sempre a substituição do particular pelo Município, na produção de alguma utilidade ou na prestação de algum serviço destinado à coletividade.

VII. Serviços públicos municipalizáveis

Na exigüidade dêste trabalho não pretendemos discutir as razões de ordem política ou econômica que fundamentam a municipalização dos serviços públicos, medida hoje adotada em maior ou menor escala, em todos os países civilizados. Para o nosso intento, que é arenas o de lembrar aos que se dedicam às questões municipais, a necessidade de voltar as vistas para os serviços públicos, tão carentes de melhoria em nossas cidades, tornamos o conselho de GLAESER de que a municipalização deve ser encarada do ponto de vista científico, fora do campo emocional, porque é um problema “de lugar e de tempo”, a ser solucionado objetivamente em cada cidade e no momento propício.

Segundo MURATTI tanto podem e devem ser municipalizados os serviços de caráter industrial (transportes coletivos, iluminação, água, gás energia elétrica, etc.), como os de proteção social (saúde pública, higiene dos locais de trabalho, matadouros, etc.), porque, em certos casos só o Poder Público pode prestá-los eficientemente à coletividade.²¹

Serviços públicos há que desde sua origem são estatizados ou municipalizados por constituírem monopólio do Poder Público, ou por reconhecida a incapacidade de sua prestação por particulares.

Entre nós, a Constituição reservou para a União, dentre outros, o monopólio do serviço postal, do correio aéreo nacional (art. 5.°, n.º XI), os de defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais e das inundações (artigo 5.º, n.º XIII), facultando a exploração direta ou mediante autorização ou concessão, mas sempre como monopólio federal dos serviços de telégrafos, de radiocomunicação, de radiodifusão, de telefones interestaduais e internacionais, de navegação aérea e de vias férreas que liguem portos marítimos a fronteiras nacionais, ou transponham os limites de um Estado (art. 5.º, n.º XII).

Infere-se dessa discriminação que os demais serviços podem ser explorados direta ou indiretamente pelos Estados-membros e Municípios, porque o nosso regime constitucional é o de poderes enumerados para a União é remanescentes para os Estados-membros. Assim, todo o poder não expressamente reservado para a Federação cabe indistintamente às unidades federadas e às administrações locais. A esta altura é oportuno lembrar que, dentre os princípios asseguradores na autonomia municipal, a nossa Carta Magna deferiu aos Municípios “a organização dos serviços públicos locais” (artigo 28, n.º 2, b), sem opor qualquer restrição ou fixar diretriz para a sua execução.

Nesse ponto, a liberdade é ampla, irrestrita, incondicional, dêsde que os serviços sejam de âmbito local, mas se o não forem, cabe ainda o recurso dos consórcios intermunicipais ou dos convênios entre o Estado e o Município, para a prestação de serviços públicos que afetem mais de uma localidade ou se relacionem conjuntamente aos interêsse a estaduais e municipais.

VIII. O fator econômico na municipalização

Do ponto de vista econômico, a municipalização visa obter produção de serviços a baixo custo, e isto é possibilitado pelas maiores facilidades de que dispõe o Poder Público na organização da emprêsa e principalmente pela ausência de intuito êle lucro, em contraste com a iniciativa privada que almeja sempre a obtenção de rendimentos no emprêgo de seus capitais. O Município não é comerciante; é antes e acima de tudo prestador de serviços à coletividade. Nas suas emprêsas a finalidade é, ou deve ser, a satisfação das necessidades públicas embora suportando os ônus de uma produção antieconômica do ponto de vista mercantil. O essencial é que ofereça o serviço a todos com regularidade, eficiência e a preço módico, e que o atualize sempre que a técnica exija novos métodos ou sistemas de produção ou prestação da utilidade.

O autorizado MURATTI, citando MONTEMARTINI, em obra especializada sôbre municipalização, sustenta que “a comuna se dirige a encontrar, por meio de sua adaptação às condições econômicas e sociais do ambiente em que vive, aquelas formas mais perfeitas de administração e de organização industrial que permitem reduzir o custo e robustecer sua própria produtividade na exploração direta dos serviços públicos”.²²

IX. O fator financeiro

De não menor importância é o aspecto financeiro, que assoberba as emprêsas concessionárias, emperrando a boa execução e a ampliação dos serviços concedidos, pela falta de recursos para a manutenção da organização ou a construção de novas instalações. As emprêsas particulares se organizam com um capital inicial geralmente restrito às necessidades da época, o que torna estacionária a prestação de seus serviços, por longos anos. enquanto cresce a população a ser servida e se multiplicam as necessidades coletivas dos usuários. Desajustam-se, assim, os serviços públicos, enquanto a emprêsa invoca a falta de recursos financeiros para ampliação de suas redes e instalações. Via de regra, o Poder Público é tolerante e o mau serviço se eterniza em flagrante desacôrdo com o avençado na concessão, como é o caso notório das emprêsas concessionárias do serviço telefônico e de energia elétrica da capital paulista, e de muitas outras cidades do nosso Interior. O mesmo desajustamento se apresentou no setor dos transportes coletivos, o que levou a Prefeitura de São Paulo a municipalizar as várias emprêsas concessionárias, transformando-as na Companhia Municipal de Transportes Coletivos (C.M.T.C.), sociedade de economia mista, constituída com o capital dos primitivos empresários, acrescido da participação do Estado e do Município, que assumiu a sua direção.

A experiência tem demonstrado que a atividade privada é insuficiente, na maioria dos casos, para os grandes empreendimentos públicos, já pela falta de recursos financeiros, já pelo conflito, sempre presente, do interêsse coletivo com o do particular, já pela situação de desigualdade salarial que se estabelece entre os empregados da emprêsa privada e os servidores públicos de atividades assemelhadas. Essas realidades estão a exigir solução, sob pena de se converterem em fatôres de desorganização e imprestabilidade do serviço concedido.

X. O fator social

O aspecto social na prestação do serviço público é outro argumento em prol da municipalização. A emprêsa privada, detentora de um privilégio, descura muitas vêzes do confôrto, da higiene e da saúde pública dos usuários, e até mesmo dos princípios de moralidade que devem acompanhar os serviços públicas, incompatibilizando-a com as finalidades sociais inerentes à prestação de todo serviço público.

Em tais casos, impõe-se a municipalização como fórmula redentora do desvirtuamento do serviço. Outras vêzes, é o desinterêsse do concessionário por classes ou categorias de usuários menos favorecidos pela fortuna, consumidores humildes, e que por isso mesmo são desatendidos na obtenção do serviço, a benefício de melhores pretendentes. Tal fato assumiu proporções tão alarmantes em certas cidades norte-americanas, que a comissão de fiscalização de serviços públicos lá existente, a “National Civic Federation”, chegou a recomendar que os serviços públicos relacionados com as necessidades fundamentais da vida e da saúde pública fôssem municipalizados, para que cessassem as discriminações sociais na distribuição dessas utilidades.²³

Os que conhecem as nossas cidades podem atestar em muitas delas a repetição do fenômeno norte-americano, do descaso das emprêsas concessionárias no atendimento de serviços fundamentais à vida e à saúde dos munícipes, servindo a uns e desservindo a outros, segundo as suas próprias conveniências, e sem a menor consideração da finalidade social da atividade pública que lhes foi concedida.

Dêsses inconvenientes encontradiços nos serviços concedidos, concluiu BIELSA que a prestação por emprêsas particulares não acompanha o incremento das cidades e povos progressistas, porque o interêsse individual é diametralmente oposto ao interêsse público. São “interêsses irredutíveis”, para usar a expressão do publicista argentino, porque as emprêsas privadas obram sempre em seu interêsse pessoal, tanto mais quando, sendo a concessão limitada no tempo, devem não sòmente obter rendimentos imediatos, senão também amortizar oportunamente o capital fixo invertido em instalações, construções, materiais, etc. Alcançando a renda máxima do privilégio, não se interessam pela melhoria dos serviços, nem pela ampliação da emprêsa de forma a atender as necessidades supervenientes à concessão.²⁴

XI. Argumento contrário à municipalização

Contra a municipalização costuma-se invocar o truísmo de que o Estado, e por extensão o Município, é mau administrador. Em verdade, muitos e muitos serviços a cargo da União, do Estado e do Município, padecem de desorganização e ineficiência, mas nem por isto se há de recusar a estatização de atividades que a iniciativa particular se revela incapaz de exercê-las. O que se há de exibir é o aperfeiçoamento dos órgãos técnicos da Administração Pública e a moralidade funcional dos que assumem o encargo perante a coletividade. Em prol da municipalização, como vimos, há relevantes fundamentos econômicos, financeiros e sociais, que não nos parecem destruídos pela só atitude de descrédito-que certos serviços públicos estatizados provocam na opinião menos avisada dos que descuram de buscar as causas do mal, para só sentirem os seus efeitos.

O que se impõe é o estudo acurado das necessidades coletivas e das causas da deficiência dos serviços públicos, para substituir a emprêsa privada pela atividade do próprio Município, tôda vez que residir naquela os defeitos da prestação devida aos usuários e dispuser êste dos meios técnicos e dos recursos de ordem material para prestá-los com eficiência, regularidade e tarifas módicas.

XII. Fatôres de êxito na municipalização

Em última análise, o êxito na municipalização depende do estudo objetivo das condições gerais e especiais da prestação dos serviços, em confronto com as possibilidades materiais da administração local. Entre as condições de ordem geral, merecem especial atenção a extensão do território local e a sua população; entre os de caráter especial avulta o estudo do índice de crescimento da cidade, o caráter de sua atividade prevalente – industrial, comercial, turística, operária, etc., – as tendências de seus habitantes e outras minúcias que caracterizam a vida de cada urbe.

Convindo a municipalização ao interêsse coletivo, impõe-se a indagação sôbre se a Municipalidade está em condições técnicas e financeiras de assumir o encargo da prestação dos serviços, e se o pode oferecer em condições vantajosas à população, tendo em vista o serviço atual prestado por concessionário, ou a nova organização que irá surgir.

Decidindo pela municipalização caberá à administração local escolher o meio adequado à sua realização, que, como já vimos, poderá ser cometida a uma repartição centralizada, ou descentralizada e atribuída a uma autarquia ou ainda entregue a uma sociedade de economia mista ou a uma emprêsa pública, nos moldes já expostos.

Se o serviço interessa também ao Estado ou a outras comunas, a municipalização poderá ser feita em convênio ou consórcio, de modo a satisfazer às necessidades comuns das entidades interessadas, o que sempre redunda em economia na organização e manutenção do serviço.

Em se tratando de serviços concedidos, o Poder Público pode assumir o encargo de sua prestação pela superveniência de um dos seguintes motivos: a) pela reversão ou terminação do prazo; b) pela revogação, resgate ou encampação, na vigência do contrato; c) pela caducidade; d) pela rescisão por mútuo consentimento; e) pela renúncia do concessionário; f) pela falência da emprêsa. Tais são as oportunidades que se abrem ao Poder concedente para reaver a concessão e municipalizar o serviço quando as condições econômicas, financeiras, sociais e técnicas aconselharem a exploração pela própria Municipalidade.

XIII. O objetivo da municipalização: o bem comum

A municipalização dos serviços públicos locais, como vemos, não encontra vedações constitucionais ou legais. Aos Municípios cabe organizar, prover e, manter livremente os seus serviços.

Superados os naturais obstáculos materiais, resta à Administração indagar se a municipalização consulta efetivamente aos interêsses superiores da coletividade, vale dizer, às exigências do bem comum, que é o supremo objetivo de tôda organização estatal.

“Os serviços públicos” – são palavras de ALIOMAR BALEEIRO – “em última análise, como instrumentos do Estado, têm como alvo a realização prática dos fins que moralizam o fenômeno social do poder político. São, pois, os meios técnicos e jurídicos pelos quais, através de seus agentes e suas instalações, a pessoa de direito público interno, usando do poder estatal, busca atingir os fins que lhe atribuem as idéias políticas e morais da época. Cada época escolhe politicamente que alvos imediatos devem constituir a tarefa dos serviços públicos”.²⁵

Vivemos hoje a época da socialização do direito e conseqüentemente de todos os seus instrumentos de ação em prol da coletividade. O Estado democrático tem como escopo o bem-estar da pessoa humana, não no sentido individualista que superpunha o direito de cada um ao de todos, sacrificando em nome de prerrogativas pessoais o bem comum. A idéia privatística dos direitos pessoais evoluiu para a de respeito ao direito de todos, coletivamente considerado.

A propriedade privada sofreu limitações. O direito público superou o direito privado, surgindo daí as leis de ordem pública, contra as quais não se pode opor situações individuais.

A Administração Pública está de mãos livres para bem servir a coletividade; resta que a sirva com clarividência e probidade.

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Notas:

1 RAFAEL BIELSA, “Derecho Administrativo”, 1921, 1, pág. 69, n.º 94.

2 LEON DUGUIT, “Droit Constitutionnel”, s/d., pág. 71.

3 GASTON JÈZE, “Seience des Finances”, 1931, pág. 38.

4 ROGER BONNARD, “Droit Administratif”, 1935, pág. 235.

5 GABINO FRAGA, “Derecho Administrativo”, 1948, pág. 16.

6 ROYO VILLANOVA, “Derecho Administrativo”, 1919, pág. 226.

7 ALCIDES GRECA, “Derecho y Ciencia de la Administración Municipal”, 1943, pág. 194.

8 HENRY LAUFENBURGER, “Intervention de l’Etat”, 1928, pág. 19.

9 TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI “Tratado de Direito Administrativo”, 1949, IV. pág. 17.

10 BILAC PINTO, “O declínio das sociedades de economia mista e o advento das modernas emprêsas públicas”, in “Rev. de Direito Administrativo”, voc. 32, pág. 1.

11 NATALIO MURATTI, “Municipalización de los servicios públicos”, 1928, pág. 43.

12 Ob. cit., pág. 197.

13 PONTES DE MIRANDA, parecer in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 29, pág. 454.

14 BILAC PINTO, rev. cit., pág. 4.

15 MÁRIO MASAGÃO, “Natureza jurídica da concessão de serviço público”, 1933, pág. 101, n.º 168.

16 PLÍNIO A. BRANCO, “Diretrizes modernas para a concessão de serviços de entidade pública”, 1949, pág. 50.

17 LUÍS DE ANHAIA MELO, “O Problema Econômico dos Serviços de Utilidade Pública”, 1940. “Aspecto Jurídico-Administrativo da Concessão de Serviço Público” In “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 34, pág. 34.

18 J. H. MEIRELES TEIXEIRA, “A Competência Municipal na Regulamentação dos Serviços Públicos Concedidos”, 1948.

19 Ob. cit., pág. 49.

20 Ob. cit., pág. 237.

21 NATALIO MURATTI, “Municipalización de los servicios públicos”, 1928.

22 Ob. cit., pág. 70.

23 EMILE BOUVIER, “Les Règles Municipales”, 1910, pág. 14.

24 Ob. cit., pág. 170.
25 ALIOMAR BALEEIRO, parecer sôbre serviço público, in “REVISTA FORENSE”, vol. 152, pág. 58.

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Os artigos aprovados na primeira etapa serão apreciados pelos membros da Equipe Editorial da Revista Forense, com sistema de avaliação Double Blind Peer Review, preservando a identidade de autores e avaliadores e garantindo a impessoalidade e o rigor científico necessários para a avaliação de um artigo.

Os membros da Equipe Editorial opinarão pela aceitação, com ou sem ressalvas, ou rejeição do artigo e observarão os seguintes critérios:

1. adequação à linha editorial;
2. contribuição do trabalho para o conhecimento científico;
3. qualidade da abordagem;
4. qualidade do texto;
5. qualidade da pesquisa;
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Observações gerais:

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