Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
O conceito de parte no processo – Homero Freire
A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
Prêmio Teixeira de Freitas
Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Carlos Medeiros Silva, consultor geral da República.

PARECERES

Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista

– A expressão “órgão parestatal” é usada, entre nós, como sinônimo de autarquia.

– Interpretação do art. 19 da lei nº 1.765, de 1952.

PARECER

1. O Instituto de Resseguros do Brasil dirigiu ao Exmo. Sr. presidente da República uma exposição de motivos, acompanhada de processo, em que se discute sôbre a aplicação da lei nº 1.765, de 18 de dezembro de 1952, ao seu pessoal. S. Excelência exarou despacho no mesmo expediente concordando com a sugestão de ser ouvida esta Consultoria Geral.

2. Recordou o presidente do Instituto que a citada lei, no art. 19, “estendeu o abono provisório ao pessoal ativo ou inativo dos órgãos parestatais e autarquias federais”; sendo êle uma sociedade de economia mista, nos têrmos do art. 1° do dec.-lei nº 9.735, de 4-7-46, e não uma autarquia, só como “entidade parestatal” estará sujeito à lei nº 1.765.

3. Justificou, em seguida, o consulente, a proposta de audiência desta Consultoria Geral com o fato de haver outras sociedades de economia mista na mesma situação, sem saber se a designação “parestatal”, contida em leis e atos administrativos, lhes é aplicável. Finalmente, acentuou que o pessoal do Instituto já teve melhoria de proventos a partir de janeiro de 1952, além de gozar de vantagens não-conferidas aos servidores públicos, como “gratificação de Natal” e “participação nos lucros líquidos da entidade”.

II O Instituto de Resseguros do Brasil

4. O Instituto de Resseguros do Brasil é uma, entidade de economia mista, conforme ficou explícito no art. 1° do dec.-lei nº 9.735. de 1946, pelo qual se rege. A sua organização obedece a estatutos, aprovados pelo dec. nº 21.810, de 4-9-46, que têm como modelos os atos constitutivos das sociedades anônimas. De fato, possui êle capital dividido em ações, as quais pertencem, obrigatòriamente, às instituições de previdência social criadas por lei federal e às sociedades anônimas e mútuas que operem em seguros no país. Os acionistas do Instituto percebem dividendos, que não deverão ser superiores a 8% do capital realizado e reservas patrimoniais, e o saldo dos lucros líquidos é distribuído entre eles.

Em caso de liquidação, sôbre o seu ativo todos os acionistas terão igual direito, na proporção do capital realizado das ações que possuírem (art. 9° do dec.-lei nº 9.735, de 1946).

Os servidores do Instituto de Resseguros do Brasil gozam de estatuto próprio, têm vencimentos aprovados pelo seu presidente e são contribuintes obrigatórios do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários. Participam ainda dos lucros líquidos apurados em cada exercício.

5. A organização do Instituto de Resseguros do Brasil é, pois, a de uma sociedade por ações, entre pessoas jurídicas de direito público (instituições de previdência social) e de direito privado. (sociedades anônimas e mútuas que operem em seguros).

6. TRAJANO DE MIRANDA VALVERDE incluiu o Instituto de Resseguros do Brasil entre as sociedades de economia mista, de forma jurídica sui generis (“As Sociedades Anônimas ou Companhias de Economia Mista”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 429, e “REVISTA FORENSE”, vol. 102, pág. 417; idem, “Sociedades por Ações”, 2ª ed., 1953, vol. I, pág. 47).

7. ERYMÁ CARNEIRO, em conhecida monografia, também situa o Instituto de Resseguros do Brasil entre as sociedades de economia mista:

“Como se vê, o Instituto de Resseguros do Brasil apresenta todos os característicos das sociedades de economia mista, pois que, não obstante se constituir sob a forma de sociedade anônima, vem exercer as funções de órgãos da administração pública indireta, na qualidade de cooperador com o Estado nas operações de seguros em geral. Foi instituído pela União, que mais uma vez lançou mão do recurso das sociedades anônimas, apenas como uma técnica moderna descentralizadora”.

“Os dados acima transcritos servem bem para caracterizar o Instituto de Resseguros do Brasil como sociedade de economia mista das mais evidentes, bem mais acentuada que o Banco do Brasil” (“As Autarquias e as Sociedades de Economia Mista no Estado Nacional”, 1944, págs. 128 e 130).

Em acórdão de 24-11-41, a 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu que o Instituto de Resseguros do Brasil não tinha as características de autarquia:

“O Instituto de Resseguros do Brasil, embora criado por fôrça de lei, não se reveste dos característicos de autarquia administrativa da União. Trata-se de pessoa jurídica cuja organização se aproxima da do Banco do Brasil, sem, todavia, assumir, precisamente, a forma de sociedade anônima. O Instituto tem capital, em parte, obrigatòriamente subscrito pelas emprêsas particulares de seguros, e distribui dividendos. Alguns de seus diretores são eleitos por aquelas acionistas. A lei que o criou não lhe atribuiu, de modo expresso, a feição de autarquia administrativa, e a circunstância de centralizar atividades de interêsse geral ou público não significa que seja ramo da administração, erigido em ente autárquico” (“REVISTA FORENSE”, volume 89, pág. 767).

8. TEMÍSTOCLES B. CAVALCANTI, depois de dizer que “pode-se denominar o Instituto de órgão parestatal, porque a sua atividade não se confunde com a do Estado”, acrescenta, com mais precisão:

“Preferimos, entretanto, incluí-lo entre os chamados órgãos autárquicos, constituindo um serviço descentralizado, por isso que esta autonomia foi concedida pelo Estado que conservou a si a direção da entidade e a sua administração” (“Tratado de Direito Administrativo”, 1943, vol. IV, págs. 273-274).

O fato de o Estado haver assumido o contrôle e o monopólio do resseguro no país, através do Instituto, foi também argumento que impressionou o ilustrado publicista.

9. Em voto proferido no Tribunal Federal de Recursos, por ocasião do julgamento do mandado de segurança nº 473, em sessão de 6-3-50, o Sr. ministro DJALMA DA CUNHA MELO, aludindo ao Instituto de Resseguros do Brasil, ora o denomina de “autarquia”, ora de “entidade parestatal” (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 22, pág. 120). Esta decisão foi, aliás, reformada em grau de embargos e do recurso extraordinário, interposto pelo impetrante, o Supremo Tribunal Federal negou provimento (mandado de segurança nº 1.541).

III Autarquias e Sociedades de economia mista

10. A distinção entre autarquias e sociedades de economia mista oferece dificuldades. Em várias oportunidades abordei o mesmo tema (Parecer n° 294-T, sôbre o Banco Nacional de Crédito Cooperativo, publicado no “Diário Oficial” de 13-9-53, pág. 14.944; idem, nº 246-T, sôbre a Fábrica Nacional de Motores, in “Diário Oficial” de 17-1-53, pág. 4.725. e “Pareceres do Consultor Geral da República”, vol. III, setembro de 1952 a março de 1953, pág. 377; idem, nº 154-T, sôbre o Banco do Brasil S. A., publicado na “Revista de Direito Administrativo”, vol. 30, pág. 329, e “Pareceres do Consultor Geral da República”, vol. II, janeiro-agôsto de 1952, pág. 393: idem, como consultor jurídico do D.A.S.P., in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 3, págs. 438-439).

Mas, do exame de cada caso, atendendo-se às peculiaridades da entidade, é que se poderá chegar a uma conclusão.

11. No caso do Instituto de Resseguros do Brasil., o argumento de TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, para defini-lo como autarquia, não me parece decisivo. A reserva de poderes de direção ao Estado surge freqüentemente nas sociedades de economia mista, como decorrência natural de sua posição de acionista majoritário, como acentuou OSCAR SARAIVA (“Novas Formas da Delegação Administrativa do Estado”, in “REVISTA FORENSE”, vol. 100, págs. 233-235).

O exercício de um monopólio também se pode dar através de uma sociedade de economia mista, como acaba de resolver o Poder Legislativo, em matéria de petróleo, com a criação da Petróleo Brasileiro S. A. – “Petrobrás” (art. 2°, nº II, da lei nº 2.004, de 3-10-53).

12. No “Indicador de Organização Administrativa Federal”, editado pelo D.A.S.P., atualizado até 15-11-51, o Instituto de Resseguros do Brasil é colocado entre as sociedades de economia mista. Na relação de autarquias publicada pelo Tribunal de Contas, no “Diário Oficial” de 13-6-50, pág. 8.977, não aparece o referido Instituto.

13. O Instituto de Resseguros do Brasil é, na verdade, uma sociedade por ações, em que estas pertencem, em partes iguais, conforme o dec.-lei nº 9.735, de 1936, a entidades públicas e a pessoas jurídicas de direito privado. Participam estas dos lucros e da divisão do ativo, o caso de dissolução; estas características não se encontram nas autarquias.

IV Órgãos parestatais

14. Procurou-se no presente processo, estabelecer distinção entre “autarquias” e “órgãos parestatais”; o Instituto de Resseguros do Brasil, não seria da primeira, mas da segunda categoria dêstes entes públicos.

15. A discriminação não me parece fundada. Na prática administrativa se tem como sinônimos aquelas expressões. O vocábulo “parestatal” é tido como equivalente a “autarquia”; êle vem da doutrina italiana, segundo o testemunho de OSCAR SARAIVA, “embora na Itália se denominem entes parestatais as autarquias institucionais em oposição às territoriais, assim consideradas as administrações locais como as comarcas, os Municípios e outras semelhantes” (“As autarquias no direito público brasileiro”, in “REVISTA FORENSE”, vol. 84. pág. 771).

16. EDUARDO PINTO PESSOA SOBRINHO, comentando o Estatuto dos Funcionários de 1939, art. 97, e, recolheu várias decisões do D.A.S.P. onde aquelas expressões são tidas como equivalentes (“Manual dos servidores do Estado”, 1° tomo, 5ª ed., 1950, págs. 222-224).

17. O novo Estatuto dos Funcionários (lei nº 1.711, de 28-10-52) substituiu a expressão “organização parestatal”, do antigo, pelo vocábulo “autarquia” (art. 80, IV); no art. 81 enumera as autarquias e as sociedades de economia mista, como entidades distintas.

18. Em voto proferido no Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal, em sessão de 27-1-53, o juiz GASTÃO MACEDO sustentou que sòmente as autarquias são consideradas, em nosso direito, organizações parestatais. Pretendia-se que também a uma sociedade de economia mista, a Cia. do Vale do Rio Doce, fôsse dada aquela qualificação, para o efeito de contagem de tempo de serviço em favor de um seu antigo empregado, atualmente em serviço público. O voto em causa foi aceito unânimemente.

19. PONTES DE MIRANDA, em erudito parecer, emitido a propósito da Fábrica Nacional de Motores, esclarece que os elementos essenciais da autarquia são a sua parestatalidade, pelo menos, e a sua autonomia”. E prossegue: “a autarquia, é como o Estado, parece-se com o Estado, o Estado é o seu paradigma, ela está ao longo do Estado (conforme o último do prefixo “para”) e não longe “dêle”. Acrescenta, ainda, o mesmo jurisconsulto: “A personalidade de direito privado exclui tratar-se de autarquia”. Acentua que um dos indícios mais prestantes da caracterização das pessoas autárquicas, de direito público, é a destinação dos bens em caso de dissolução da entidade (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 29, págs. 458-459).

20. Quanto ao Instituto de Resseguros do Brasil, já vimos que, no caso de dissolução, o acervo será distribuído aos acionistas, entre os quais há 50% que são pessoas jurídicas de direito privado.

Se a personalidade dêle fôsse pública, ou autárquica, a devolução deveria fazer-se, integralmente, ao Estado. E a lição de FRANCISCO CAMPOS:

“Pela extinção da personalidade jurídica do serviço descentralizado ou institucionalizado, a pessoa moral subordinada é absorvida na unidade maior, de que era membro, arrastando consigo os bens que se integram no patrimônio da unidade, em que é absorvida” (“Direito Administrativo”, ed. “REVISTA FORENSE”, pág. 282, idem, pág. 326).

No mesmo sentido é a opinião de MANUEL DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO (“Autarquias Administrativas”, 1939, pág. 170).

21. RUI DE SOUSA esclarece que, “entidade parestatal, não obstante a menção expressa que a elas comumente fazem as leis, têm entre nós, pràticamente, o sentido puro de autarquia, sem diferenciação precisa”. Pleiteia, entretanto, outra conceituação, para incluir entre os órgãos parestatais as sociedades de economia mista (“Serviços do Estado e seu Regime Jurídico”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 28, págs. 27 e 29). Mas a sua proposta, como confessa, não tem ainda adeptos entre nós.

22. É significativo que no art. 327, parág. único, do Cód. Penal, a expressão “entidade parestatal” foi usada como sinônimo de “autarquia”, ao qual não alude.

23. A propósito dêste dispositivo, em acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, de 22-5-45, foi dito;

“Entre nós não se faz distinção a respeito de entidade parestatal e autarquia. “São expressões que se sinonimizam” (“Rev. dos Tribunais”, vol. 161, pág. 529).

Sôbre o mesmo assunto ver “REVISTA FORENSE”, vol. 107, pág. 137; “Arq. Judiciária”, vol. 86, pág. 375.

24. Em face do exposto, concluo que a expressão “parestatal”, usada, entre nós, como sinônimo de “autarquia”, não se aplica às sociedades de economia mista. O Instituto dos Resseguros do Brasil, apesar das peculiaridades de sua organização, é uma sociedade de economia mista, e não uma autarquia; ao seu pessoal não se aplica o disposto no art. 19 da lei nº 1.765, de 1952.*

É o que me parece, s. m. j.

Rio de Janeiro, 23 de dezembro de 1953. –

______________

Nota:

* Pelo ofício ref. P.R. 79.331/53, de 4 de janeiro de 1954, o Sr. secretário da Presidência comunicou que, a respeito dêste parecer, o Exmo. Sr. presidente da República exarou o seguinte despacho: “Aprovado, 31-12-53” (cf. “Diário Oficial” de 5 de janeiro de 1954, pág. 105).

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