O tema da acusação de improbidade contra políticos desperta muitos debates. As inúmeras decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) são um fator complicador para elucidação das dúvidas que envolvem a matéria.

A grande pergunta que deve ser respondida é: afinal, quando parlamentares, prefeitos, governadores e o presidente da república podem ser processados por improbidade?

Tal indagação é que vou responder neste artigo.

A Lei n. 8.429/92 não faz qualquer restrição do seu alcance quanto aos agentes políticos. Pelo contrário. O art. 23, antes de ser alterado, ao tratar da prescrição da ação de improbidade, afirmava que o prazo para propositura é de oito anos após o término do “exercício de mandato”, de cargo em comissão ou de função de confiança. A simples referência a “mandato” já autorizava a conclusão de que a lei pretende punir também os agentes políticos que praticam ato de improbidade administrativa. A redação atual do dispositivo já não faz referência a mandato.

Improbidade Contra Agentes Políticos: Visão Tradicional do STF

A visão tradicional do Supremo Tribunal Federal, adotada no julgamento da Reclamação Constitucional n. 2.138, de 13-6-2007, sempre foi no sentido de que a Lei de Improbidade não se aplica aos agentes políticos quando a mesma conduta já for punida pela Lei dos Crimes de Responsabilidade – Lei n. 1.079/50.

Abaixo, as partes mais importantes do referido julgado.

“EMENTA: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM.

1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n. 1.079/50, delito de caráter político-administrativo.

2. Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n. 8.429/92), e o regime fixado no art. 102, I, c (disciplinado pela Lei n. 1.079/50). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituição (Rcl 2.138/DF, Tribunal Pleno, j. 13-6-2007, rel. Min. Nelson Jobim, rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes).”

A preocupação central do Supremo Tribunal Federal foi evitar o bis in idem ou a dupla punição, estabelecendo um critério capaz de conciliar a aplicação das Leis n. 8.429/92 e 1.079/50. Como esta última é lei especial em relação aos agentes políticos, afasta a incidência da LIA quando a conduta estiver tipificada nas duas leis.

Importante frisar que o entendimento do Supremo exige duas condições simultâneas para que a LIA deixe de ser aplicada:

1) o agente político deve estar expressamente incluído entre os puníveis pela Lei n. 1.079/50;

2) a conduta precisa estar tipificada na Lei n. 1.079/50 e na Lei n. 8.429/92.

Os arts. 2º e 74 da Lei n. 1.079/50 esclarecem quais agentes políticos estão sujeitos à prática de crimes de responsabilidade:

a) Presidente da República;

b) Ministro de Estado;

c) Procurador-Geral da República;

d) Ministro do Supremo Tribunal Federal;

e) Governador;

f) Secretário de Estado.

Improbidade Contra Agentes Políticos: Mudanças de Entendimento do STF e STJ

Esses, portanto, são os agentes políticos que, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal e atendidas as condições acima mencionadas, não se submetem às penas da Lei de Improbidade.

Cabe destacar, todavia, uma importante mudança de orientação do STF quanto à matéria. Embora a posição ainda pareça vacilante, no julgamento da Petição 3.240, em 10-5-2018, o STF passou a entender que os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, e se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. “Não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas”, disse o Ministro Barroso. Para o ministro, a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa a pretexto de que essas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade não tem fundamento constitucional.

É a mesma orientação já adotada pelo Superior Tribunal de Justiça. No julgamento da Reclamação 2.790/2009, o STJ decidiu que “excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República, cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal, não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer sanção por ato de improbidade”. Assim, para o STJ os agentes políticos estão submetidos integralmente à LIA, com exceção do Presidente da República.

Improbidade Contra Agentes Políticos Municipais: Prefeitos e Vereadores

Mais complexa é a questão que envolve a sujeição de prefeitos e vereadores à Lei de Improbidade. O tema é disciplinado pelo Decreto-lei n. 201/67. No regime especial estabelecido pelo DL n. 201/67, a doutrina especializada tem diferenciado crimes de responsabilidade próprios e crimes de responsabilidade impróprios (Damásio E. de Jesus).

Os crimes de responsabilidade próprios são processados e julgados pela Câmara Municipal. Já os crimes de responsabilidade impróprios, tipificados no art. 1º do DL n. 201/67, equiparam-se a crimes comuns, sendo julgados pelo Poder Judiciário³.

De todo modo, aplicando-se a mesma lógica usada pelo Supremo Tribunal Federal quanto à Lei n. 1.079/50, os agentes políticos da esfera municipal também estariam fora do alcance da LIA. Mas ainda não há entendimento do Supremo sobre tal questão.

Assim, é mais seguro sustentar em concursos públicos que prefeitos e vereadores continuam sujeitos à LIA, sem prejuízo da aplicação das penas descritas no Decreto-lei n. 201/67.

Importante destacar que o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001, em seu art. 52, enumera hipóteses específicas de improbidade administrativa cometida pelos prefeitos:

a) deixar de proceder, no prazo de cinco anos, ao adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público;

b) utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com a legislação;

c) aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em desacordo com a legislação;

d) aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com a legislação;

e) impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4º do art. 40 do Estatuto;

f) deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3º do art. 40 e no art. 50 do Estatuto;

g) adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 do Estatuto, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.

Casos Específicos de Improbidade Contra Agentes Políticos

Por fim, vale lembrar que o conteúdo do voto do parlamentar não poderá ensejar aplicação das sanções da LIA (STJ: REsp 1.101.359). Já a edição de lei que implementa o aumento indevido nas próprias remunerações, posteriormente camuflado em ajuda de custo desvinculada de prestação de contas, caracteriza improbidade administrativa enquadrada no art. 10 da LIA (lesão ao erário) (STJ: REsp 723.494).

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