SUMÁRIO: Competência do Poder Legislativo. Arts. 66, nº 1, e 87, nº VII, da Constituição. Acôrdos celebrados pelo Executivo. Prática norte-americana. Relações com os governos estrangeiros. Direção da política exterior. Execução dos tratados. Conclusão.

Sobre o autor

Afrânio de Carvalho, advogado no Distrito Federal.

NOTAS E COMENTÁRIOS

A conclusão de atos internacionais no Brasil

Competência do Poder Legislativo

Desde algum tempo, a questão da conclusão de atos internacionais tem causado certa preocupação em nosso Senado Federal, onde, nessa matéria, se está reivindicando competência demasiado larga para o Poder Legislativo. Não só se pretende ali que todos os ajustes internacionais, sem nenhuma exceção, devem ser aprovados pela Câmara e pelo Senado, mas também que, segundo um porta-voz dêste último, tais atos, depois de assinados e mandados ao Congresso, não podem mais sofrer intervenção alguma do Executivo: qualquer convenção aprovada pelo Legislativo – foi afirmado – “está pronta e acabada para produzir todos os efeitos”.

Não vale insistir em que, no primeiro caso, o costume entre nós tem sido noutro sentido, nem que a praxe internacional é diferente. Não vale observar que o costume, como fonte de direito, segundo ensinam os mestres, inclusive entre nós (veja-se, por exemplo, VICENTE RAO, “O Direito e a vida dos direitos”, I, págs. 275 e 287), pode ser considerado como “expressão da consciência comum” e demonstra “a convicção de corresponder a uma necessidade jurídica”. Não vale afirmar e mostrar, como o fez, por exemplo, o ilustre jurista italiano ROLANDO QUADRI, que “o conceito de Constituição se reporta a um critério de efetividade, equivale a praxes constitucionais, e, portanto, mesmo um órgão que, nos termos da Constituição escrita, não “resultasse competente, deve ser considerado competente em virtude de uma “praxe constitucional diferente”.

Arts. 66, nº 1, e 87, nº VII, da Constituição

O fato é que grande parte do nosso Senado, na qual figuram alguns de seus mais eminentes membros, se tem apegado ao texto estrito do art. 66, nº I, e do art. 87, n° VII, da Constituição federal, para sustentar a indeclinável obrigatoriedade da sanção legislativa no tocante a todos os atos internacionais em que sejamos partes.

Pondo, entretanto, de parte a praxe constante seguida entre nós a tal respeito, pode afirmar-se ser evidente que o Poder Executivo, além de possuir a iniciativa nesse assunto, por lhe competir “manter relações com Estados estrangeiros”, tem uma esfera de ação que lhe é privativa. E seria estranho que, dentro dessa esfera de ação, não lhe fôsse permitido usar daquela competência que lhe é própria.

Assim se tem entendido, por exemplo, nos Estados Unidos, país cuja Constituição serviu de padrão às nossas de 1891, 1934 e 1946. Mas, até em países de regime parlamentar, como, por exemplo, a França, não se julga que todos os tratados ou convenções necessitem da aprovação legislativa. Aliás, a última Constituição francesa sàbiamente enumerou, em seu art. 27, os atos internacionais que ali dependem de tal aprovação.

Por outra parte, é natural que assim seja, pois do contrário muito se entorpeceriam as relações internacionais. De fato, a ação, legislativa é sempre lenta e na vida internacional contemporânea a solução de certos problemas de interêsse para mais de um Estado exige celeridade.

Prática norte-americana

Em importante documento, elaborado pelo Departamento de Estado norte-americano e apresentado em abril último ao Senado dos Estados Unidos, lê-se a tal propósito esta criteriosa observação: “Neste mundo, cujas distâncias se vãoreduzindo, é mais necessário do que nunca que o nosso país possa agir pronta e eficazmente no campo dos negócios estrangeiros”.

Não é razoável, pois, que ajustes internacionais acêrca de assuntos de mera rotina ou de natureza puramente administrativa devam ser submetidos ao Poder Legislativo.

Seria isto dificultar a ação do Estado em seus contatos com os demais membros da comunidade internacional.

Há casos, evidentemente, em que a sujeição de um ato internacional ao Congresso não se justifica e até pode representar inconveniente perda de tempo.

Exemplifiquemos: o Estado celebra tratado que se ocupa de assunto da alçada do Poder Legislativo. Êsse tratado é submetido ao Congresso, e ulteriormente entra em vigor. Tal ato, no entanto, prevê expressamente que, dentro de certos limites, se faça depois um ajuste complementar, que nada acrescente às obrigações do Estado, mas apenas estabeleça certas modalidades em que as mesmas devam ser cumpridas. Necessita êsse segundo ato da sanção legislativa?

Vejamos outro caso: o Estado estabelece com outro Estado, num acôrdo em forma simplificada, as bases em que negociará um tratado de comércio, tratado a ser ulteriormente submetido aos trâmites constitucionais. Precisa êsse acordo preliminar de ser levado ao Congresso?

Relações com os governos estrangeiros

Mais ainda: existe uma lei que autoriza o Poder Executivo a conceder certos favores a países ou cidadãos estrangeiros. O Poder Executivo, porém, no exercício de tal faculdade, faz acôrdos com os países interessados, nos quais não lhes concede mais do que aquilo a que foi autorizado, mas obtém, em troca, certas compensações. Devem êsses acordos passar pelo Congresso Nacional?

Dêsse último caso, temos precisamente um exemplo, decorrente da lei n° 262, de 23 de fevereiro de 1948. Por esta, foi o Executivo autorizado a subordinar ao regime de licença prévia o intercâmbio de importação e exportação com o exterior, sob a ressalva de certos produtos. Ao mesmo tempo, o Executivo foi autorizado a fazer certas discriminações em ordens de prioridade, bem como a indicar os produtos submetidos a controle e fixar normas para a concessão das necessárias licenças.

Como se vê, a autorização foi ampla.

Acontece que o Executivo, por meio do Ministério das Relações Exteriores, julgou que, em relação a alguns países que nisso estavam interessados, seria possível, dentro dos têrmos estabelecidos na lei, fazer várias das concessões em troca de alguns favores de interêsse para o Brasil. Isto, naturalmente, constaria de acôrdos adequados. Haverá razão especial para sujeitar tais acôrdos ao Congresso? Seria preferível que o Executivo concedesse as vantagens especificadas na lei, sem obter nada em troca?

Como quer que seja, muitos dos nobres membros do Senado Federal são intransigentes acêrca dessa questão e se mostram dispostos a limitar quanto possível a autoridade do poder Executivo no tocante à celebração de quaisquer atos internacionais, esquecidos talvez de que concorrem assim para abalar o equilíbrio de poderes, estabelecido na Constituição.

Há acôrdos, porém, que versam sôbre matéria pertencente à competência privativa do chefe da Nação. Não obstante as citadas disposições da Constituição federal, parece-nos indiscutível que os mesmos não devem ir ao Congresso, – conforme, aliás, o costume entre nós estabelecido.

Já mostramos, mais de uma vez, que igual coisa sucede nos Estados Unidos.

Há cêrca de meio século, o eminente jurista americano que foi JOHN BASSETT MOORE já o explicava, com clareza, nestas linhas: “A conclusão de acôrdos entre governos, com maior ou menor formalidade, é, na realidade, matéria de prática constante, sem a qual os negócios diplomáticos correntes não poderiam ser levados avante. Surge uma questão relativa aos direitos de um indivíduo, ao tratamento de um navio, um assunto de cerimonial ou qualquer das mil e uma coisas que diàriamente ocupam a atenção dos Ministérios das Relações Exteriores sem atrair a atenção pública; os governos diretamente interessados trocam idéias e chegam a uma conclusão, pela qual a divergência é resolvida. Entram assim num acôrdo internacional; e afirmar que o secretário de Estado dos Estados Unidos, quando entra em transações rotineiras dessa espécie, como tem constantemente feito desde a fundação do govêrno, viola a Constituição porque não fêz um tratado, seria ridículo. Sem o exercício de tal competência seria impossível dirigir os negócios de seu departamento”.

Mas o nosso Senado, ou, pelo menos, sua Comissão de Constituição e Justiça, aprovou recentemente certo parecer de um de seus mais preclaros membros, no

qual, curiosamente, se sustenta: 1°) que instituições de crédito oficiais ou das quais o govêrno participe podem fazer ajustes com instituições públicas, ou não, estrangeiras, sôbre assuntos que interessem à economia nacional, sob a única condição de que “a lei de sua criação o permita”; 2º) que o Banco do Brasil ou outro instituto de crédito brasileiro, “com a responsabilidade da União”, pode, mediante “lei especial prévia”, fazer ajustes daquela natureza com “estabelecimento público ou particular estrangeiro”, sem que, em qualquer dos casos, tais ajustes precisem de aprovação legislativa.

De modo que a própria União, por intermédio do órgão próprio para as relações exteriores, não tem a faculdade de celebrar ajustes internacionais de igual natureza, sem a aprovação ulterior do Congresso Nacional, mas poderá evitar êste trâmite se recorre a institutos de crédito nacionais, públicos ou não…

Alegou-se, entretanto, naquele mesmo parecer, que “admitir possa o Executivo concluir livremente acôrdos ou ajustes, sem a anuência do Congresso, é entregar a êle a disposição da nossa política internacional”.

O argumento, com a devida vênia, parece-nos estranho, pois é corrente – e todos os mestres do Direito das Gentes e da arte diplomática o ensinam – que a direção da política internacional, em cada país, cabe ao Poder Executivo, por intermédio do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Isto é ainda mais exato nos países de regime presidencial. Aliás, a nossa Constituição não deixa de o exprimir com clareza, ao dizer que cabe privativamente ao Poder Executivo “manter relações com Estados estrangeiros”. E até há pouco não parece que jamais se haja pretendido entre nós que “a disposição da nossa política internacional” cabe a outro poder, que não o Executivo.

Nos Estados Unidos, onde as pretensões do Senado, por sua formação histórica, devem ser muito maiores do que, as de nossa Câmara Alta, não se chegou ainda a pretender retirar ao chefe da Nação o poder de orientar a política externa. “O presidente” – disse o grande JOHN MARSHALL, perante a Câmara dos Representantes, em 7 de março de 1800, – “é o único órgão da nação em suas relações exteriores e seu único representante em face das nações estrangeiras”.

Mais perto de nós, o presidente WILSON, que era também um grande jurista, especialista em Direito Constitucional, escreveu em dezembro de 1919, a propósito de uma proposta apresentada ao Senado para a retirada do reconhecimento concedido ao presidente CARRANZA, do México: “Estou seguro de que sou apoiado por tôdas as autoridades competentes em matéria constitucional, ao declarar que a iniciativa da direção das relações de nosso govêrno com os governos estrangeiros é confiada, pela Constituição, ao Executivo, e só ao Executivo”.

Direção da política exterior

Ainda agora, quando existe certo movimento no Senado americano, da parte de alguns senadores isolacionistas, no sentido de se restringir o poder de celebração de tratados de que goza o presidente, a idéia toma a forma de uma emenda à Constituição federal, mas não se nega ao presidente a faculdade de dirigir a política exterior, nem de celebrar acôrdos executivos, embora se tenha pensado em reduzir o prazo de duração de tais acôrdos, os quais, é de se repetir, não são expressamente autorizados pela Constituição, mas se consideram ali como decorrência natural da competência privativa do presidente em certos assuntos e na direção dos negócios externos da nação.

Parece-nos errônea, pois, a orientação que nesse importante assunto vêm assumindo diversos de entre os mais ilustres membros de nosso Senado.

Afigura-se-nos, igualmente, pouco acertada a prática seguida pelo Senado de fazer publicar o texto de cada tratado aprovado pelo Congresso, como anexo ao decreto de promulgação da resolução por êste adotada. Liga-se êste fato, sem dúvida, à doutrina que se vem ali sustentando e a que se aludiu no comêço dêste artigo, segundo a qual a palavra definitivamente, do art. 66, nº I, da Constituição, “significa que o Executivo não mais intervém no assunto”, pois o ato internacional, depois de aprovado, “está pronto e acabado para produzir todos os efeitos”.

Execução dos tratados

Ora, quem quer que conheça a técnica dos tratados internacionais sabe que êstes, depois de aprovados pelo órgão legislativo, não podem entrar plenamente em vigor antes de cumpridos os seguintes atos, todos, evidentemente, da competência exclusiva do Poder Executivo: 1°) a ratificação; 2°) a troca ou depósito do instrumento de ratificação; 3°) a promulgação; 4º) a publicação.

Já o dissemos alhures e aqui repetimos: a promulgação de que cogita o artigo 71 da Constituição federal não se refere diretamente ao tratado e sim à resolução que o aprovou. A promulgação do ato aprovado só poderá vir depois, quando preenchidas as formalidades a que o mesmo está sujeito.

A promulgação de um tratado é a ordem de sua execução e, como tal, só pode ser atribuição do Poder Executivo.

Hildebrando Accioly

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