Requisição de Aguardente pelo Instituto do Açúcar e do Álcool

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CIVIL

CLÁSSICOS FORENSE

REVISTA FORENSE

Mandado de Segurança Contra a Lei em Tese – Ato Normativo – Requisição de Aguardente pelo Instituto do Açúcar e do Álcool

INSTITUTO DO AÇÚCAR E DO ÁLCOOL

MANDADO DE SEGURANÇA

REVISTA FORENSE

REVISTA FORENSE 155

Revista Forense

07/11/2022

REVISTA FORENSE – VOLUME 155
SETEMBRO-OUTUBRO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 155

CRÔNICA

Intervenção Econômica do Estado Moderno

DOUTRINA

PARECERES

Mandado de Segurança Contra a Lei em Tese – Ato Normativo – Requisição de Aguardente pelo Instituto do Açúcar e do Álcool, Francisco Campos
Fideicomisso e Usufruto – Distinção, Carlos Medeiros Silva
Impôstos – Arrecadação Estadual – Excesso a ser entregue aos Municípios, Aliomar Baleeiro
Impôsto de Renda – Pessoa Jurídica Domiciliada no Estrangeiro – Convenção de “Royalties”, Rui Barbosa Nogueira
Contrato Administrativo – Revisão de Preço – Teoria da Imprevisão, Caio Tácito
Contrato por Correspondência com Firma Estrangeira – Nota Promissória – Requisitos Essenciais, Afrânio de Carvalho
Advogado – Retirada de Autos de Cartório – Processos Criminais, Evandro Lins e Silva

NOTAS E COMENTÁRIOS

A Conclusão de Atos Internacionais no Brasil, Hildebrando Accioly
O Federalismo e a Universidade Regional, Orlando M. Carvalho
Inelegibilidade por Convicção Política, Osni Duarte Pereira
Embargos do Executado, Martins de Andrade
Questão de Fato, Questão de Direito, João de Oliveira Filho
Fantasia e Realidade Constitucional, Alcino Pinto Falcão
Da Composição da Firma Individual, Justino de Vasconcelos
A Indivisibilidade da Herança, Gastão Grossé Saraiva
O Novo Consultor Geral da República, A. Gonçalves de Oliveira
Desembargador João Maria Furtado, João Maria Furtado

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Francisco Campos, professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil.

PARECERES

Mandado de Segurança Contra a Lei em Tese – Ato Normativo – Requisição de Aguardente pelo Instituto do Açúcar e do Álcool

– A norma em tese é aquela que não produz desde logo, ou pelo simples fato de haver sido editada, as conseqüências ou os fins a que ela se destina; ela sòmente passa a incidir sôbre os indivíduos, cuja conduta pretende regular, através de atos administrativos em que se individue ou qualifique o destinatário do mandamento até então concebido em têrmos abstratos ou genéricos.

– Quando a lei contém uma ordem concreta às autoridades públicas, de cujo concurso depende o exercício de uma atividade individual o que ela visa é tornar-se desde logo executória, sem necessidade de qualquer ato administrativo destinado a especializar ao caso concreto a norma geral que enuncia.

– A propriedade só pode ser desapropriada, ou requisitada nos têrmos e nos casos precisamente definidos no art. 141, § 16, da Constituição.

PARECER

I Resolução da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool

A Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool tomou a seguinte resolução, publicada no “Diário Oficial” de 2 de março de 1953:

“Art. 1º Fica requisitada, a partir da publicação desta resolução no “Diário Oficial” da União, tôda aguardente a ser produzida na safra de 1953-54, pelos engenhos aguardenteiros.

§ 1° A aguardente requisitada na forma dêste artigo será utilizada na transformação em álcool-anidro destinado à mistura carburante de motores de explosão.

§ 2º A requisição a que se refere êste artigo se efetivará à medida que forem baixadas pelo presidente do I. A. A. ou órgãos regionais, quando autorizados, as respectivas ordens de requisição.

Art. 2º A aguardente requisitada, e que não fôr destinada à desidratação, será liberada de conformidade com as condições que venham a ser estabelecidas no Plano de Defesa da Aguardente, safra 1953-54, a ser aprovado pela Comissão Executiva até 30 de abril.

§ 1º Os preços da aguardente liberada pelo I. A. A., na forma dêste artigo, serão os do produto na fábrica acrescidos de Cr$ 2,00 por litro.

§ 2° O acréscimo do preço de Cr$ 2,00, estabelecido no parágrafo anterior, será recolhido diretamente pelo produtor ao I. A. A., e terá aplicação no fomento da política de transformação da aguardente em álcool-anidro, observadas as normas a que se referem as letras c a f do artigo 2º da resolução nº 698-52 e de acôrdo com as disposições do Plano de Aguardente da safra 1953-54.

§ 3º O recolhimento de que tratam os artigos anteriores será feito aos órgãos ou estabelecimentos designados pelo Instituto.

Art. 3° Os produtores de aguardente sòmente poderão adquirir estampilhas de impôsto de consumo às repartições arrecadadoras da União mediante a prova de liberação pelo Instituto da percentagem da aguardente não requisitada.

Art. 4º Não serão reconhecidos pelo Instituto, para fins de liberação da aguardente requisitada, contratos assinados em data posterior à da vigência desta resolução.

Art. 5º A aguardente, objeto de contrato de venda antes da entrada em vigor desta resolução, poderá ser liberada desde que o produtor faça prova de modo inequívoco, mediante documento hábil, de que o contrato fôra ajustado anteriormente àquela data.

Art. 6° No Plano de Defesa da Safra da Aguardente de 1953-54 baixará o Instituto as instruções complementares à execução da requisição de que trata o art. 1º.

Art. 7° A presente resolução entrará em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.

Diante da portaria ditatorial em que a Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool anunciava a sua resolução nº 787-53, de 27 de fevereiro de 1953, um fabricante de aguardente impetrou mandado de segurança que, concedido na primeira instância, foi, finalmente, denegado pelo Tribunal Federal de Recursos, sob o fundamento de que se tratava de um ato normativo, ou de um ato em tese, que ainda não incidira concretamente sôbre a atividade econômica e a propriedade do impetrante. Concluía o Tribunal que o mandado de segurança não se destina a resguardar os direitos individuais contra a lei considerada em tese, ou abstratamente, mas a restabelecer aquêles direitos ou a protegê-los quando, através de atos de execução, se concretiza sôbre êles a incidência dos dispositivos legais incriminados.

Para apreciar, porém, no caso vertente, a questão de se é ou não idônea a medida impetrada contra a resolução número 787-53, de 27 de fevereiro de 1953, da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool, não se torna necessária a investigação de se o mandado de segurança pode ser invocado contra a lei em tese, ou contra os atos de natureza puramente normativa editados pelo Congresso ou por qualquer corporação, ainda de caráter administrativo, a que a lei impute o poder de editar regras ou normas de incidência restrita à esfera demarcada à sua competência.

O que, evidentemente, tinham em vista os ilustres julgadores, ao se pronunciar pela inidoneidade da invocação do mandado de segurança contra atos de natureza legislativa, não era a natureza formal do ato ou a espécie da autoridade incumbida de editá-lo, mas, precisamente, o fato de que o legislador, de modo geral, edita o direito em tese, ou sob a forma de regras ou de normas abstratas, que só mediante atos das autoridades incumbidas de aplicá-lo se insere no tecido dos interêsses e das faculdades individuais. Sòmente então se torna concreta ou se individua a incidência do ato legislativo, que passa a aderir àqueles interêsses e faculdades, regendo-os, efetivamente, ou operando em relação a êles as proibições e restrições que até o advento do novo direito não os podia limitar. Esta me parece ser a tese sufragada pelo egrégio Tribunal. No caso não há interêsse em discuti-la, se é verdade que àqueles têrmos se ajusta a doutrina do egrégio Tribunal. Cumpre, porém, observar que a tese é concebida em têrmos demasiadamente amplos, envolvendo na sua extensão espécies absolutamente distintas de atos legislativos. O Tribunal, com efeito, parece admitir a hipótese de que todos os atos legislativos obedecem a um estilo uniforme ou coincidem todos êles no modo ou na forma de editar o direito, limitando-se a enunciá-lo em têrmos abstratos ou mediante teses de caráter tão geral que a sua incidência sôbre relações por êles reguladas só poderá efetivar-se por intermédio de outros atos, por via dos quais assuas disposições passam de regras gerais a regras individuais de determinados casos concretos. A hipótese, que, embora não formulada de modo expresso, constitui um pressuposto necessário da decisão, concebida nos têrmos genéricos em que o foi, se revela, porém, contrária à realidade, e nela, a tôda evidência, não podem ser subsumidos os numerosos atos legislativos, que fazem sentir desde logo sôbre as atividades individuais o impacto direto das suas proibições restrições ou limitações. Seria o caso da lei que vedasse o casamento entre indivíduos de raças diferentes, intimando desde logo às autoridades competentes a proibição de celebrá-lo, sob pena de serem suspensas ou destituídas. Os indivíduos de raças diferentes que pretendessem contrair casamento teriam, prèviamente, de libertar as autoridades competentes para celebrá-lo da proibição de oficiar, a elas intimada de modo direto pelo legislado.

A lei que vedasse terras destinadas a agricultura a aquisição de áreas adjacentes à sua propriedade, proibindo às repartições arrecadadoras o recebimento do impôsto de transmissão e aos tabeliães o ato de lavrar respectiva escritura, conteria, em si mesma, todos os elementos necessários à sua incidência sôbre o exercício da faculdade até então reconhecida ao proprietário de aumentar a sua propriedade mediante a aquisição de terras que confrontam com as do seu domínio. Se alguém nas condições previstas pela lei pretende, não obstante, adquirir uma propriedade adjacente à sua, de que remédio poderá dispor senão do recurso à Justiça para liberar as autoridades da proibição que lhes é imposta? O remédio, neste caso, não há de ser contra ato positivo daquelas autoridades, pois as mesmas se limitam a abster-se de intervir, nos têrmos da injunção legal. O remédio judiciário, na hipótese em causa, só poderia ter como objeto a lei, para o fim de remover as proibições por ela editadas, de maneira que os atos necessários à aquisição do domínio pudessem ser praticados pelas autoridades competentes.

Poder-se-ia continuar a exemplificação ou a enumeração de hipóteses em que a lei, em si e por si mesma, ou independentemente de qualquer ato de mediação entre ela e a atividade individual, exerce sôbre esta um constrangimento direto, cerceando-a ou inibindo-a, e em que a medida judiciária, para restabelecer a liberdade ou a iniciativa do indivíduo, há de consistir, precisamente, em remover o obstáculo legal ou em suspender, em cada caso, as injunções da lei.

Assim, a doutrina de que não cabe o mandado de segurança contra as teses legais ou contra a lei em tese deve ser entendida em têrmos adequados. Que vem a ser, afinal, a doutrina, tantas vêzes enunciada, sem que, entretanto, se lhe tenham examinado os fundamentos ou as razões que justifiquem a sua repetida postulação, em têrmos tão absolutos e uniformes, quanto relativos, variáveis e multiformes os modos pelos quais o legislador costuma formular os seus mandamentos ou as suas injunções?

A doutrina é velha e revelha e não se entende tão-só com os mandados de segurança, mas, igualmente e pela mesma razão, com tôdas as ações, seja qual fôr a sua natureza, o seu rito, ou o seu objeto.

O direito de ação pressupõe um interêsse atual e legitimo. Para que o indivíduo seja admitido a pleitear contra a lei, por motivo da sua inconstitucionalidade, não basta o interêsse genérico pelo princípio da conformidade da tese legal com os dispositivos constitucionais por ela violados. Se admitida a ação que se fundasse exclusivamente naquele interêsse genérico ou de natureza puramente teórica, o que estaria em causa seria, precisamente, a lei em tese, ou a lei em si e por si mesma, independentemente da sua incidência concreta sôbre um interêsse legítimo e peculiar do litigante, privando-o de adquirir ou de exercer um direito, a êle assegurado na Constituição. Ora, vista sob êste prisma, a doutrina de que não cabe mandado de segurança contra a lei em tese outra coisa não faz do que reproduzir o princípio legal de que para propor ação é necessário que nela tenha o litigante legítimo interêsse econômico ou moral, ou que não vise com a sua pretensão à lei em tese, procurando vulnerá-la na sua generalidade, mas tão-sòmente isentar da incidência do dispositivo legal o seu atual e legítimo interêsse, que a aplicação daquele dispositivo teria por efeito contrariar, cercear ou impedir de realizar. Reverso do mesmo princípio, ou a sua enunciação em outros têrmos, é o postulado de que os tribunais não decidem em tese ou em abstrato, mas para o caso submetido ao seu juízo, e daí a conclusão de que o pronunciamento judicial que recusa a aplicação da lei por motivo da sua inconstitucionalidade não invalida a lei em tese, ou não a declara insubsistente para o futuro, limitando-se a proteger contra a sua incidência o legítimo interêsse individual que no caso concreto se revela já vulnerado ou na iminência de o ser por fôrça do impacto das limitações ou das proibições editadas pelo legislador.

Assim, a asseveração de que o mandado de segurança é medida inidônea para atacar a lei em tese peca, precisamente, pela estreiteza ou a parcialidade com que é enunciado o princípio. Êste, com efeito é mais geral e envolve na sua generalidade tanto o mandado de segurança como o próprio direito de ação, que não pode ter como objeto a refutação da tese legal ou a contrariedade à lei considerada como expressão geral e abstrata de um pensamento ou de uma vontade, mas a incidência concreta ou efetiva da lei na esfera da liberdade individual, quando, por fôrça dos seus dispositivos, sem necessidade de nenhum ato complementar, ela produz desde logo o efeito de impedir o exercício de um direito anteriormente adquirido, ou cujo exercício se encontre assegurado na Constituição. Quando se diz, portanto, que contra ato de natureza normativa, como a lei ou qualquer outra resolução editada por via geral ou com o caráter de generalidade e abstração que distingue a lei em sentido material dos demais atos de govêrno, de conteúdo concreto ou individual, não cabe o mandado de segurança, se diz menos do que deveria dizer-se, pois a asserção é, igualmente, verdadeira quanto aos demais remédios judiciais, que não têm por objeto, em caso algum, vulnerar a lei na sua generalidade, mas tão-sòmente subtrair à sua incidência o caso particular que, por expressa determinação do legislador, passa desde logo a reger-se pelas disposições legais. O que, na hipótese, constitui objeto da ação ou do mandado de segurança não é a lei em tese ou em abstrato, ou a lei como norma geral em si e por si mesma, ou por motivo da sua generalidade, mas a lei no momento em que se especializa ou se concretiza como regra de um ato individual ou de um interêsse legítimo que para se realizar depende do concurso de autoridades públicas, obrigadas entretanto, a abster-se por fôrça de injunção que lhes é intimada na própria lei. No caso em que a lei a par do mandamento geral contém uma ordem concreta às autoridades públicas, de cujo concurso depende o exercício de uma atividade individual, para que se recusem a prestá-lo, o que visa a lei é, precisamente, tornar-se desde logo executória, sem necessidade de qualquer ato administrativo destinado a especializar ao caso concreto a norma geral que enuncia. Por obra da injunção legal, a lei se aplica de modo direto e imediato ou se tornam operantes desde logo as restrições ou limitações postas por ela ao exercício da liberdade que pretende regular. Se a restrição legal tem por objeto o exercício de um comércio e se êste não pode exercer-se senão mediante certas formalidades administrativas ou fiscais, claro é que se configura, logo que editada a lei, para todos os indivíduos que se dedicam àquele comércio, o interêsse legítimo de remover a interdição imposta pela lei às autoridades, a cuja competência é imputada a prática daquelas formalidades.

De que remédio haveriam de valer-se os comerciantes, cuja liberdade se visse dessa maneira cerceada? De nenhum se verdadeira a tese vitoriosa no egrégio Tribunal Federal de Recursos, pois nenhum ato positivo de execução haveria no caso, nem precisaria de haver para que a lei produzisse desde logo os seus efeitos de inibir, restringir ou limitar a atividade individual. O Tribunal poderia sempre alegar que qualquer remédio judicial a que os interessados recorressem estaria visando à lei em tese, dada a ausência de ato administrativo que subsumisse expressamente os casos individuais sob a norma legal. A lei, de acôrdo com a singular doutrina, nunca estaria em execução, embora a sua execução houvesse começado, precisamente, na data em que entrou em vigor, pois a partir desta data os interessados, por fôrça da injunção que a lei intima às autoridades, nestas não encontrariam o concurso necessário ao exercício legal do seu comércio.

A doutrina, portanto, de que o mandado de segurança não pode ser invocado contra a lei em tese nada tem de peculiar com aquêle remédio: estende-se a todos os remédios judiciais ou a tôdas as ações, nenhum dos quais pode ser proposto se a lei, pela sua incidência concreta sôbre um caso individual, não vulnera um interêsse legítimo. Se, porém, a lei, ou qualquer ato de natureza normativa, contém medidas ou disposições por fôrça das quais o indivíduo se vê privado desde logo de uma liberdade ou de um interêsse legítimo, a medida judicial invocada pelo indivíduo lesado não tem por objeto a lei em tese, senão a sua incidência concreta sôbre a liberdade ou o interêsse em questão. Configura-se, no caso, a condição necessária para o exercício do direito de ação, que tem, precisamente, por pressuposto a lesão de um direito individual, lesão que pode resultar diretamente da lei, se esta tem por efeito imediato impedir ao indivíduo o acesso aos meios administrativos ou fiscais indispensáveis ao exercício da sua atividade, do seu comércio ou da sua profissão.

Nada tem de novo, como se viu, doutrina esposada pelo egrégio Tribunal. Ela se limita a reproduzir, em relação ao mandado de segurança, um princípio que rege não-sòmente a êste, como a todo o direito de ação, cujo exercício não pressupõe apenas um interêsse em tese ou de ordem geral, mas um interêsse legítimo, concreto e atual, vulnerado pela aplicação da lei.

Em suma, a doutrina em seus têrmos gerais é verdadeira; foi, entretanto, mal invocada para o caso concreto submetido à apreciação do egrégio Tribunal. No caso em foco havia um interêsse legítimo do impetrante do mandado de segurança pois vulnerada havia sido pela resolução do Instituto do Açúcar e do Álcool a sua legítima liberdade de comércio, obstaria de maneira concreta e positiva pela aludida resolução com o trancar ao interessado o acesso à repartição fiscal para o fim de obter os selos necessários à venda da mercadoria da sua produção. A resolução do Instituto do Açúcar e do Álcool passou, portanto, a incidir sôbre a liberdade do impetrante tão logo chegou ao conhecimento da repartição arrecadadora.

Analisemos, com efeito, a resolução contra cujos efeitos atuais sôbre o seu patrimônio e a sua liberdade impetrou o interessado a segurança que lhe foi finalmente denegada pelo egrégio Tribunal Federal de Recursos.

Requisição de Aguardente pelo Instituto do Açúcar e do Álcool

O art. 1º declara desde logo requisitada, “a partir da publicação desta resolução no “Diário Oficial” da União, tôda a aguardente a ser produzida na safra 1953-54, pelos engenhos aguardenteiros”.

“Fica requisitada”, diz o art. 1°; o que significa, castiçamente, que a aguardente da referida safra refoge à disponibilidade por parte dos produtores, que passarão a meros depositários da mercadoria de sua fabricação. Não importa que o § 2º do art. 1º, parecendo contradizer o caput do mesmo artigo, disponha que

“A requisição a que se refere êste artigo se efetivará à medida que forem baixadas pelo presidente do I. A. A. ou órgãos regionais, quando autorizados as respectivas ordens de requisição”.

Êste parágrafo não tira ao art. 1º o caráter de um decreto de requisição. O que êle estabelece ou prescreve é que o ato material da entrega da mercadoria requisitada se efetuará à medida que fôr reclamada pelos órgãos autorizados do Instituto.

Qual a situação da mercadoria, antes que se efetivem as ordens de entrega expedidas pelos órgãos incumbidos de recebê-la? É uma mercadoria requisitada ou contra a qual pesa a ordem constante do art. 1º, cuja conseqüência é bloqueá-la nos centros da sua produção, retirando-a do comércio. É o que resulta claramente do art. 2º:

“A aguardente requisitada (e tôda a safra de 1953-54 o foi por fôrça do art. 1º) e que não fôr destinada à desidratação será liberada com as condições que venham a ser estabelecidas no Plano de Defesa da Aguardente, safra 1953-54, a ser aprovado pela Comissão Executiva até 30 de abril”.

O art. 2º deixa, assim, fora de dúvida que a aguardente requisitada no art. 1º poderá ser liberada em parte e mediante condições a serem estabelecidas no Plano de Defesa da Aguardente. No artigo em questão se estimula, portanto, que, enquanto não liberada em parte, tôda a aguardente continua à disposição do Instituto, não podendo ser negociada pelos produtores senão a quota que vier a ser objeto da liberação á que e refere o art. 2°. Ora, mercadoria a ser liberada é, precisamente, mercadoria que se encontra prêsa ou sujeita a uma interdição. Por que o art. 2º determina que parte da aguardente requisitada poderá ser liberada pelo Instituto? Só pode ser, necessàriamente, porque sôbre a mercadoria em sua totalidade já se tornou efetiva a requisição constante do art. 1º do ato resolutivo da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool. A aguardente foi requisitada, se encontra requisitada e continua requisitada. As ordens parciais a que se refere o § 2° do art. 1º não é que tornam a mercadoria indisponível; a sua indisponibilidade resulta do ato geral de requisição, editado no art. 1º em linguagem que não deixa dúvida quanto aos seus efeitos imediatos. O efeito imediato do art. 1º é tornar a mercadoria desde logo subtraída ao comércio, interditada ao comércio, fora do comércio, até que as autoridades do Instituto, nos têrmos do art. 2°, a liberem da interdição contra ela fulminada pelo art. 1º da resolução.

Os produtores não poderão vender a aguardente enquanto o Instituto não a liberar. Liberar de que, senão do interdito editado contra a mesma pelo art. 1º da resolução? É o que corrobora, o art. 3°, em têrmos inequívocos e de contundência manifesta:

“Art. 3° Os produtores de aguardente sòmente poderão adquirir estampilhas de impôsto de consumo às repartições arrecadadoras da União, mediante a prova de liberação, pelo Instituto, da percentagem de aguardente não requisitada”.

Aqui se joga com a palavra requisitada em outro sentido ou no sentido de entrega efetivamente reclamada. Como poderia, com efeito, chamar-se de não requisitada a percentagem ou a quota de aguardente de que o próprio artigo prevê a liberação? Se ela precisa de ser liberada é que não é livre e se não é livre é porque se encontra requisitada ou à disposição do Instituto, confiada aos produtores apenas a sua custódia à ordem do Instituto.

Antes de liberada e porque precisa de ser liberada para ser objeto de venda por parte dos produtores, a aguardente em questão se acha, por isto mesmo, requisitada em sua totalidade.

Não pode ser oferecida à venda sem que esteja selada com as estampilhas do impôsto de consumo, e como a resolução veda (art. 3°) a aquisição de tais estampilhas sem a prova de liberação, óbvio será que enquanto não liberada a mercadoria continua requisitada e, portanto, excluída do comércio.

O art. 4º da resolução confirma, ainda, por forma pleonástica, que, da aguardente a que se refere o art. 1°, não poderão dispor os seus fabricantes senão depois de liberada da interdição constante do art. 1º:

“Art. 4º Não serão reconhecidos pelo Instituto, para fins de liberação da aguardente requisitada, contratos assinados em data posterior à da vigência desta resolução”.

Assim, portanto, como a resolução entrou em vigor na data da sua publicação, uma vez publicada, a aguardente da safra 1953-54 não poderia ser objeto de contrato de venda.

Ora, uma de duas, – ou a mercadoria ainda não tinha sido requisitada, como pretende o acórdão, e, neste caso, enquanto não intimados da ordem de entrega, os produtores poderiam avençar sôbre ela quaisquer contratos de venda, ou não poderiam contratar a sua venda precisamente porque, publicada a resolução, esta produziu desde logo o efeito de interditar a mercadoria, colocando-a à disposição do Instituto, mediante o ato de requisição constante do art. 1°. A requisição decretada no art. 1º tornou-se desde logo efetiva para o fim de tornar indisponível a mercadoria. Os atos a que se refere o § 2º do art. 1º não são atos de requisição, mas ordens de entrega da mercadoria à autoridade em favor da qual se decretou a requisição. O que se efetiva, por meio de tais ordens, não é a requisição, que já produziu o efeito de permitir à autoridade requisitante de dispor da mercadoria e reclamar a sua entrega. O fato da mercadoria continuar, enquanto não fôr entregue, sob o poder físico do produtor, não confere a êste o poder jurídico de dispor da mesma, pois êle a possui em nome da autoridade requisitante, que poderá a qualquer momento reclamar a sua entrega.

A requisição decretada no art. 1º já imobilizou a mercadoria no seu centro de produção; dali não poderá sair senão para os depósitos do Instituto, a não ser a percentagem ou a quota que fôr por êle liberada.

A resolução produziu, portanto, todos os efeitos que se destinava a produzir, sendo diferido para o futuro apenas o ato material de entrega da mercadoria, o que consulta, de modo exclusivo, às conveniências do Instituto, que não dispõe, como é notório, de depósitos suficientes ao armazenamento de tôda a aguardente produzida no país. O fato de diferir a entrega para data futura e incerta, à escolha do Instituto, agrava ainda o constrangimento impôsto aos produtores, que passam a armazenar, sem qualquer remuneração, nos seus próprios depósitos uma mercadoria de propriedade do Instituto, por êste requisitada para ser entregue quando lhe pareça útil, conveniente ou oportuno.

Assim, da resolução resultou, diretamente, para os fabricantes de aguardente uma restrição à sua liberdade de comércio e uma expropriação forçada de mercadoria por êles produzida e destinada à venda. Por efeito da aludida resolução passaram de proprietários a detentores da aguardente por êles produzida, e se viram restringidos na sua liberdade de comércio, mediante a interdição, editada por aquêle ato, contra a mercadoria de sua produção, cuja venda ficam proibidos de contratar enquanto não fôr liberada do interdito proibitório com que, a um só tempo, se fulminou a propriedade e o comércio da aguardente no país.

A medida impetrada pelos fabricantes de aguardente contra a resolução da Comissão Executiva do Instituto de Açúcar e do Álcool não tem, assim, por objeto um ato normativo em tese, mas os efeitos dêste ato ou a sua incidência concreta, mediante as proibições que edita e que se tornaram desde logo efetivas com a simples publicação da resolução em aprêço no “Diário Oficial” da União. O impetrante não visa às passíveis teses daquele ato normativo senão porque e enquanto as suas conseqüências ou a sua execução já se fizeram sentir sôbre o seu direito de propriedade e a sua liberdade de comércio. As possíveis teses do ato incriminado não interessariam ao impetrante se nêle não se houvesse individuado e concretizado mediante os irrecusáveis efeitos que passaram desde logo a produzir, trancando-lhe as vias do comércio legitimo e privando-o dos meios indispensáveis ao exercício dêsse comércio.

Demais o ato nada tem de normativo, tomada a expressão como significando uma regra abstrata, que se limita a prescrever o fim a ser atingido e os meios facultados às autoridades incumbidas da sua realização. O ato normativo, neste caso, enquanto não foram postos em ação os meios destinados à realização da sua finalidade, não produz qualquer modificação na esfera da liberdade individual. A resolução do Instituto do Açúcar e do Álcool não contém qualquer norma dessa espécie. É simplesmente um ato administrativo de conteúdo concreto, ou por êle se intima aos produtores de aguardente uma ordem positiva, que é a de conservarem nos seus depósitos, à ordem do Instituto, a aguardente por êles produzida, e à autoridade incumbida de vender estampilhas do impôsto de consumo a vedação de vender essas estampilhas a não ser mediante a prova de que a aguardente a que elas se destinam foi liberada pelo Instituto.

O conteúdo do ato não é, pois, de caráter meramente normativo; todo êle se reduz a ordens de natureza individual ou concreta, ou nêle se contêm tôdas as medidas indispensáveis à sua imediata execução. A norma em tese é aquela que não produz desde logo, ou pelo simples fato de, haver sido editada, as conseqüências ou os fins a que ela se destina; ela sòmente passa a incidir sôbre os indivíduos, cuja conduta pretende regular, através de atos administrativos em que se individue ou qualifique o destinatário do mandamento até então concebido em têrmos abstratos ou genéricos. Ora a resolução da Comissão Executiva do I. A. A. não edita nenhuma regra de caráter genérico e abstrato; a sua é a linguagem concreta dos atos administrativos:

“Fica requisitada”; as repartições arrecadadoras da União ficam proibidas de vender estampilhas do impôsto de consumo a não ser mediante prova da liberação da aguardente pelo Instituto; o Instituto não reconhece “contratos de venda de aguardente, assinados em data posterior à da vigência desta resolução”.

O fato é que os produtores de aguardente não se acham sob a ameaça da execução de um ato de natureza normativa, que para ser executado dependa de atos complementares em os quais as normas sejam individualizadas quanto ao destinatário e às condições da sua execução. O ato entrou em execução na data em que foi oficialmente publicado, pois a partir de então a aguardente que era de comércio livre passou à disposição do Instituto do Açúcar e do Álcool, que não só interditou de modo geral o seu comércio, como na mesma resolução intimou às autoridades fiscais a proibição de vender as estampilhas indispensáveis ao comércio legal daquela mercadoria. O impacto da resolução sôbre a propriedade e a liberdade do impetrante do mandado de segurança foi, assim, direto, imediato e fulminante. Há um interêsse legítimo lesado diretamente pela resolução em causa, e a todo interêsse legítimo, indevidamente vulnerado, corresponde um direito de ação destinado a liberta-lo da interferência ilegal ou inconstitucional da autoridade, seja qual fôr a sua categoria e a qualificação atribuída ao ato em que se traduz o abuso de poder.

No caso vertente, a medida a que recorreu o impetrante era a realmente indicada não só na lei que a regula, como na Constituição. A Constituição federal, art. 141, § 24, dispõe:

“Para proteger direito líquido e certo não amparado por habeas corpus, conceder-se-á mandado de segurança, seja qual fôr a autoridade responsável pela ilegalidade ou abuso de poder”.

A lei nº 1.533, de 31 de dezembro de 1951, prescreve:

“Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria fôr e sejam quais forem as funções que exerça”.

A lei nº 1.533, remediando a redação equivoca do texto constitucional, tornou explícito que a invocação ao mandado de segurança é legítima não só contra a violação já consumada, como contra a violação futura, se há justo receio do seu evento.

Ainda, portanto, admitido que a resolução do Instituto do Açúcar e do Álcool não houvesse efetivamente requisitado a aguardente de engenho produzida no país, ficando a requisição dependente dos atos a que se refere o § 2° do art. 1°, justo seria o receio dos produtores de que tais ordens viessem a ser emitidas pelos órgãos do Instituto ali enumerados. Acontece, porém, que sôbre os produtores de aguardente não pesa uma simples ameaça, que poderá ou não consumar-se. Êles estão efetivamente impedidos de vender a aguardente produzida nas suas fábricas, e foram constituídos pelo Instituto em meros depositários daquela mercadoria, que ficará guardada nos seus depósitos, à disposição ou à ordem do Instituto. Não poderão vender senão a aguardente que for liberada pelo Instituto, o que implica na confissão por parte dêste de que, até a sua liberação a aguardente continuará sob a interdição que lhe foi cominada pelo artigo 1º da resolução. Qual a tese que o impetrante procurou refutar ou anular mediante a impetração do mandado de segurança? Nenhuma. Êle impetrou o mandado para o fim de poder dispor livremente da sua propriedade, e à livre disposição da mesma não se opõe nenhum ato de caráter normativo ou abstrato, mas uma ordem concebida em têrmos concretos, por fôrça da qual a aguardente em questão foi requisitada pelo Instituto, que impede a sua venda com a vedar que as repartições arrecadadoras da União forneçam aos produtores as estampilhas do impôsto de consumo, sem as quais o comércio da aguardente será ilegal, clandestino ou fraudulento.

O acórdão do egrégio Tribunal Federal de Recursos rebuscou no arsenal dos argumentos jurídicos precisamente o que não se entende com a questão submetida ao seu conhecimento. O quanto é possível demonstrar o óbvio, ficou exaustivamente demonstrado que a doutrina de que não cabe remédio judicial contra a lei em tese, vem a ser, precisamente, o mesmo argumento de que para ingressar em juízo é necessário que o litigante tenha legítimo interêsse no pronunciamento judicial, e não um interêsse puramente teórico pela tese enunciada na lei, e êste interêsse legítimo se configura tôda vez que, por fôrça da incidência efetiva do dispositivo legal sôbre o litigante, êste se veja privado do gôzo ou do exercício de um direito que é assegurado na Constituição. O que está em causa não é mais a lei em tese, mas os efeitos já produzidos pela lei ou que se encontrem em via de produzir-se. Penosa e sem têrmo é a tarefa de demonstrar a obviedade. Esta se manifesta como a luz e não se pode demonstrar a luz senão apontando para os objetos que a sua incidência põe em relêvo e torna desde logo presentes à nossa percepção. Hoje, porém, quando mais se desenvolve a pesquisa e a investigação do obscuro, mais se generaliza a dúvida ou a incerteza em relação ao que é óbvio ou que se manifesta, em tôda a plenitude, pelo simples ato da sua presença ou pela fôrça axiomática do seu enunciado.

Pensando certamente nesta triste condição do nosso tempo, foi que o grande juiz que por tantos anos iluminou com as irradiações do seu gênio a Côrte Suprema dos Estados Unidos, escreveu êste juízo, a um só tempo sábio e melancólico:

“And it seems to me that at this time we need education in the obvious more than investigation in the obscure” (OLIVER HOLMES, “Sellected Legal Papers”, pág. 292-293).

II Legalidade da resolução da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool

Examinemos agora a legalidade da resolução da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool. A resolução não invoca a autorização legislativa em que se fundou para requisitar, de uma só vez, tôda a aguardente a ser produzida na safra 1953-54. Percorrendo-se, porém, a série de decretos-leis de que foi objeto o Instituto do Açúcar e do Álcool, deparamos dois em que provàvelmente a Comissão Executiva teria encontrado fundamento à sua resolução que, sob pretexto de defesa da economia da produção da aguardente e do álcool, fulminou-a, de modo radical, mediante a interdição aos fabricantes de exercer o comércio da aguardente para se transformarem em meros depositários, em nome e à ordem do Instituto, da mercadoria por êles produzida.

O primeiro decreto-lei é o de nº 4.382, de 15 de junho de 1942, em cujo art. 1º se dispõe:

“Fica o Instituto do Açúcar e do Álcool autorizado a fixar a percentagem da produção de álcool-anidro, potável ou aguardente que cada usina ou destilaria terá de lhe entregar, de acordo com as necessidades do mercado nacional”.

O dec.-lei nº 4.382, de 15 de junho de 1942, não autorizava, como se vê, o Instituto do Açúcar e do Álcool a requisitar tôda a aguardente de uma safra interditando a sua venda até que êle deliberasse sôbre a percentagem da produção a lhe ser entregue pelos fabricantes. Êle poderia reclamar aos produtores a entrega da percentagem da produção que houve-se prèviamente fixado, de acordo com as necessidades do mercado nacional.

O outro decreto-lei é o de nº 4.461, de 10 de julho de 1942, cujo teor, na parte que interessa ao caso, é o seguinte:

“Art. 1° Fica condicionada à prévia autorização do Instituto do Açúcar e do Álcool a venda de álcool de qualquer espécie por parte dos produtores.

Parág. único. O Instituto do Açúcar e do Álcool fica autorizado a fixar o preço e condições de venda do álcool de qualquer tipo e para qualquer fim, assim como a requisitar, quando julgar necessário, tôda a produção, nacional de álcool, de qualquer graduação”.

O último dos decretos mencionados é concebido em têrmos mais amplos do que o primeiro. A questão está, porém, em saber se os aludidos decretos, editados em regime ditatorial, pedem continuar a produzir efeito na vigência da Constituição de 1946. Não me parece que o possam, em face do que dispõe o § 16 do art. 141 daquela Constituição. Esta, com efeito, no artigo e parágrafo citados, prescreve categòricamente:

“E’ garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interêsse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito, a indenização posterior”.

Em nenhuma das duas hipóteses, previstas nela Constituição, como exceções à garantia por ela assegurada ao direito de propriedade, se enquadra a resolução da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool. O objeto da resolução em aprêço é a requisição, que se tornou desde logo efetiva de tôda a aguardente produzida no país. Ora, a propriedade desta aguardente se encentra, como o direito de propriedade em geral, sela qual fôr a natureza da coisa que constitua o seu objeto, sob a guarda e a proteção do dispositivo constante do art. 141, § 16, da Constituição federal. No aludido dispositivo a Constituição garante o direito de propriedade, ressalvadas apenas as duas hipóteses logo em seguida enumeradas: a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interêsse social, mediante prévia e justa indenização, e a requisição da propriedade particular, em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, se assim o exigir o bem público. Fora dêsses dois casos, não poderá a autoridade pública, por mais eminente que ela seja, tomar ao particular a sua propriedade. Esta, a não ser nas hipóteses previstas no art. 141, § 16, da Constituição federal, é garantida contra qualquer incursão do poder público ou contra qualquer tentativa por parte dêle de apoderar-se das coisas sujeitas ao domínio privado! A propriedade só pode ser desapropriada ou requisitada nos têrmos e nos casos precisamente definidos no art. 141, § 16, da Constituição federal. A faculdade conferida ao Instituto do Açúcar e do Álcool pelo dec.-lei nº 4.461, de 10 de julho de 1942, de requisitar, quando julgar necessário, “tôda a produção nacional de álcool, de qualquer graduação”, não poderá, assim ser exercida sob a vigência da Constituição de 1946, que veda ainda ao Poder Legislativo, nela instituído, a competência de autorizar a administração a desapropriar ou a requisitar para o seu uso a propriedade particular, fora dos casos expressamente admitidos na Constituição. A garantia à propriedade particular constitui uma limitação não só ao Poder Executivo, como ao Poder Legislativo do govêrno. Se se pudesse admitir a eficácia, no regime constitucional instituído em 1946, do dec.-lei nº 4.461, de 10 de julho de 1942, ter-se-ia de incorrer no manifesto absurdo de admitir que um ato legislativo anterior à Constituição e cuja prática fôsse por ela vedada ao Poder Legislativo que instituiu, por incompatível com a garantia constitucionalmente assegurada ao direito de propriedade, continuaria em vigor e para êle só se criaria a privilegiada exceção de permanecer imune à proteção constitucional assegurada àquele direito. Não se poderia então, refugir à extravagante conclusão de que os atos legislativos da ditadura seriam colocados em posição superior à Constituição, ou que coexistiriam os dois regimes – o ditatorial, pelo fato de continuarem em vigor os decretos da ditadura, incompatíveis com a Constituição, e o constitucional, por ser vedado ao Poder Legislativo, nela instituído, a faculdade de editar atos legislativos contrários à Constituição.

Se não é lícito ao atual Poder Legislativo da União editar uma lei que autorize o Instituto do Açúcar e do Álcool a requisitar todo o álcool, de qualquer graduação, produzido no país, desde que não se configure a hipótese definida no artigo 141, § 16, da Constituição, não poderá o mesmo Instituto utilizar-se, para a referida requisição de um ato legislativo anterior à Constituição e contrário a esta, a não ser que, por privação total da sensibilidade às evidências solares do senso comum, se entenda que a ditadura teve o seu espólio arrematado pelos constituintes de 1946, a fim de salvar do naufrágio do regime ditatorial, dando-lhes a supremacia sôbre a Constituição, os atos legislativos editados no exercício do poder discricionário que o ditador a si mesmo se atribuiu, desvencilhando-se das limitações que criara voluntàriamente ao seu poder, mediante a promulgação da Carta Constitucional de 1937. Continuaria, assim, a ditadura a sobreviver no regime constitucional, em razão da complacência dêste em permitir que se filtrasse através dos interstícios da sua Constituição a vontade pretérita do ditador, cujos atos passados, que a atual Constituição impede sejam praticados pelo seu próprio Poder Legislativo continuariam a reger o presente e a modelar o futuro. O dec.-lei nº 4.461, de 10 de julho de 1946, tem, assim, às claras, obstada a sua eficácia por disposição peremptória da Constituição federal. Êle perdeu a sua fôrça ou o seu vigor na data em que passou a vigorar a Constituição de 1946. Com esta se pôs têrmo não só à ditadura como à eficácia dos seus atos legislativos, cuja incompatibilidade com a Constituição seja flagrante e manifesta, como é o caso do decreto-lei nº 4.461, de 10 de julho de 1942, e de outros decretos-leis a êste análogos ou como êste incongruentes ou incompatíveis com as garantias constitucionalmente estipuladas aos direitos e às liberdades individuais.

Se falta base legal ao ato da Comissão Executiva do instituto do Açúcar e do Álcool que requisitou tôda a aguardente produzida pelos engenhos aguardenteiros, não menos inexistente é qualquer autorização legal que aquela Comissão possa vir a invocar para obrigar os produtores de aguardente a arrecadar dos compradores da quota liberada a importância de Cr$ 2,00 por litro.

O § 1º do art. 2º da portaria baixada pela Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool dispõe, com efeito:

“§ 1° Os preços da aguardente liberada pelo I. A. A., na forma dêste artigo, inclusive impôsto de consumo, serão os do produto na fábrica acrescidos de Cr$ 2,00 por litro”.

O § 2° do mesmo artigo prescreve que

“O acréscimo de preço de Cr$ 2,00, estabelecido no parágrafo anterior, será recolhido diretamente pelo produtor ao I. A. A. e terá aplicação no fomento da política de transformação da aguardente em álcool-anidro, observadas as normas a que se referem as letras e a f do art. 2º da resolução nº 698-52 e de acôrdo com o Piano de Aguardente da safra 1953-54”.

Em que lei se fundou a Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool para criar a contribuição a que se referem os §§ 1° e 2º do art. 2º da sua resolução nº 787-53, de 27 de fevereiro de 1953? O decreto-lei em que se poderia fundar para a requisição de tôda a aguardente produzida pelos engenhos aguardenteiros, e que, como vimos, perdeu o seu vigor ou a sua eficácia sob a vigência da Constituição de 1946, não a autorizava a decretar qualquer taxa ou contribuição sôbre a aguardente, de cuja requisição viesse a desistir. Em que outro ato ditatorial se fundaria então, o exercício de tal faculdade? De tôda a legislação relativa ao Instituto do Açúcar e do Álcool, sòmente no dec.-lei nº 3 855, de 21 de novembro de 1941, em virtude do qual foi expedido o Estatuto da Lavoura Canavieira, se encontra referência a “taxas, sobretaxas ou contribuições estabelecidas pelo Instituto do Açúcar e do Álcool”.

O art. 148 daquele decreto-lei estipula, efetivamente:

“Às taxas, sobretaxas ou contribuições estabelecidas pelo Instituto, nos têrmos dêste Estatuto, ou para facilitar a execução dos planos de equilíbrio e defesa das safras, são aplicáveis as disposições relativas às taxas de defesa a que alude o § 2º do art. 1º do dec.-lei nº 1.831, de 4 de dezembro de 1939”.

O art. 148 do dec.-lei nº 3.855, de 21 de novembro de 1941, não se refere a quaisquer taxas, sobretaxas ou contribuições a serem estabelecidas pelo Instituto do Açúcar e do Álcool, mas apenas “às taxas, sobretaxas ou contribuições estabelecidas pelo Instituto, nos têrmos dêste Estatuto”, ou do Estatuto da Lavoura Canavieira.

E qualificando ainda de outra maneira as referidas “taxas, sobretaxas ou contribuições”, o art. 148 determina como tais apenas as destinadas a facilitar “a execução dos planos de equilíbrio e de defesa das safras”. Pelo artigo em questão não foi, assim, o Instituto autorizado a decretar quaisquer taxas, sobretaxas ou contribuições, mas apenas as referidas no Estatuto da Lavoura Canavieira e para o fim de equilíbrio e defesa das safras de cana, pois destas é que cuidava de modo especial e exclusivo o decreto que aprovou o Estatuto da Lavoura Canavieira. De outras taxas, sobretaxas ou contribuições que o Instituto poderia criar ou estabelecer não cuida nenhum dos numerosos atos legislativos destinados a regular a economia da produção do açúcar, do álcool ou da aguardente, e as atribuições do Instituto preposto à sua defesa. As taxas e contribuições que pesam sôbre a economia do açúcar e do álcool foram criadas tôdas elas em decretos-leis.

Mas, se taxas sobretaxas ou contribuições pudessem ser estabelecidas pelo Instituto, êste só as poderia estabelecer para o preenchimento da sua finalidade, que é a consistente em assegurar o equilíbrio e a defesa das safras dos produtos no interêsse dos quais foi criado. O decreto nº 22.789, de 1° de junho de 1933, criando o Instituto do Açúcar e do Álcool, é precedido dos seguintes consideranda:

“Considerando que a produção do açúcar no território nacional excede as necessidades do consumo interno e que o fenômeno da superprodução açucareira é mundial, tendo levado os países produtores a limitar, por acôrdos internacionais, a sua produção;

Considerando que desde as medidas iniciais, de emergência e preparatórias, sempre se considerou que a solução integral e a mais conveniente à economia nacional para as dificuldades da indústria açucareira, está em derivar para o fabrico do álcool Industrial uma parte crescente das matérias-primas utilizadas para a produção do açúcar”.

Em conseqüência de tais considerações, o dec. n° 22.789, ao enumerar as atribuições do Instituto do Açúcar e do Álcool, incumbiu-lhe a função de “fomentar a fabricação do álcool-anidro” (art. 4°, letra b).

O art. 10 dispunha que

“Para a execução das medidas de defesa da produção açucareira estabelecidas neste decreto, assim como para amparo e estímulo à produção e desenvolvimento do álcool-anidro, é mantida a taxa de 3$000 por saco de 80 quilos para todo o açúcar produzido pelas usinas do país”.

A taxa em questão foi elevada a 3$100 pelo dec.-lei nº 1.831, de 4 de dezembro de 1939. Assim, nenhum dos decretos-leis que prescreveram ou autorizaram medidas destinadas a fomentar a produção do álcool-anidro, conferiu ao Instituto a faculdade de decretar taxas ou contribuições destinadas àquele fim. Como é óbvio, o govêrno julgou acertadamente que o estabelecimento de taxas ou tributos era exclusivamente reservado à sua função legislativa. Em que ato legislativo, portanto, fundou-se a Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool para decretar a arrecadação, no ato de venda da aguardente liberada, da importância de Cr$ 2,00 por litro?

Não está implícito nas suas atribuições de promover a defesa da economia açucareira e alcooleira o poder de tributar. Êste é indelegável e reservado de modo exclusivo à função legislativa do govêrno. Ainda que (hipótese que não efetivou) o govêrno ditatorial lhe houvesse outorgado delegação para criar taxas, contribuições ou tributos, tal delegação estaria extinta com o advento do regime constitucional, em que a matéria relativa à tributação se reserva à exclusiva competência do Poder Legislativo. Que é, com efeito, a contribuição de Cr$ 2,00 por litro, que o § 1º do art. 2º da resolução nº 787-53, da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool, determina seja reclamada no ato da venda pelos fabricantes aos compradores da aguardente liberada? Já prevendo o embaraço que se oporia ao seu ato discricionário e ilegal, a Comissão Executiva do Açúcar e do Álcool, para estabelecer confusão, assim redigiu o § 1º do art. 2º da sua resolução:

“Os preços da aguardente liberada pelo I. A. A., na forma dêste artigo, inclusive impôsto de consumo, serão os do produto na fábrica acrescidos de Cr$ 2,00 por litro”.

Mas, precisamente (e é a própria resolução que o diz) no preço da aguardente na fábrica não está compreendida a importância de Cr$ 2,00 por litro. Esta importância não entra na composição do preço, nem o comprador a pagará como preço de fábrica. A que título, portanto, é o fabricante obrigado a tomar ao comprador Cr$ 2,00 por litro, além do preço de fábrica?

Dirá o Instituto que se trata de sobrepreço. Sobrepreço é o que se acrescenta ou se sobrepõe ao preço; é o que se paga além do preço, a mais do preço fixado e, portanto, a outro título e por outras razões que não contribuíram para a formação do preço. O nome, porém, não altera a natureza das coisas. O que a resolução criou, ao instituir o pagamento, além do preço de fábrica, de uma contribuição de Cr$ 2,00 por litro de aguardente liberada, e que o fabricante arrecadaria juntamente com o preço da fábrica, é, inquestionàvelmente, um tributo que a Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool faz incidir não mais sôbre o fabricante, e por intermédio dêste sôbre o comprador, mas sôbre os consumidores de aguardente, aos quais será imputado, em última análise, o ônus tributário instituído naquela resolução. O que a resolução da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool decretou é, em derradeira análise, um novo impôsto de consumo sôbre a aguardente que ela permite sela oferecida no mercado, por fôrça da liberação que se reserva o direito de lhe conceder.

Envolva-se a contribuição em causa na fraseologia mais abstrusa e se lhe dê o nome que se lhe der, ela continuará a ter a natureza que lhe é própria ou que a especifica como uma das modalidades mais características do gênero tributário a que pertence. Se se pudesse desnaturar o tributo, qualificando-o de sobrepreço, então não haveria mais limites à competência tributária do govêrno: tôdas as suas agências poderiam tributar, desde que apelidassem o tributo por outra denominação e pudessem designá-lo por outras palavras através das quais, entretanto, ao invés de se esconder, transpareceria, em tôda a sua evidência, a natureza que lhe é própria ou o seu caráter Inconfundível e específico.

Não importa o fim a que a resolução destina o tributo a ser arrecadado pelos fabricantes de aguardente e recolhida aos cofres do Instituto do Açúcar e do Álcool. O fim não justifica os meios. Se o Instituto deseja fomentar a produção de álcool-anidro e para isto não são suficientes os recursos criados em lei, reclame ao governo recursos suplementares, a serem solicitados ao Congresso, que só êle pode tributar e criar impostos da natureza ou da espécie da contribuição lançada por autoridade incompetente sôbre o consumo da aguardente na país.

O que não se legitima é que uma agência subordinada ao govêrno se arrogue o poder de usurpar a êste govêrno a mais importante das suas atribuições legislativas, estendendo as suas incursões a zonas vedadas ao próprio Poder Executivo, na mais alta expressão da sua autoridade.

Do ponto de vista da política tributária nacional, que é da exclusiva alçada do Poder Legislativo da União, é da maior inconveniência que se cerrem os olhos a essa tendência, cada vez mais manifesta e mais pronunciada, de determinadas agências administrativas se arrogarem, por lhes parecerem implícita nas suas atribuições, a competência de dispor soberanamente quanto aos meios necessários ao exercício da sua função. Com a multiplicação do número de tais agências, em pouco tempo não sobrará mais ao Congresso matéria suscetível de ser tributada, e na apreciação do critério, da oportunidade e da conveniência do tributo, elas decidirão a seu bel-prazer, concorrendo com o Poder Legislativo no exercício dêsse juízo ou dessa discrição de natureza eminentemente política, que se pressupõe necessária à escolha do tributo, à sua medida, à sua oportunidade, à sua incidência e às suas repercussões econômicas e sociais.

O “sobrepreço” (nome tão do agrado do Instituto do Açúcar e do Álcool, quando procura dissimular as suas invasões na esfera reservada às funções legislativas do govêrno) de Cr$ 2,00 por litro de aguardente liberada outra coisa não é do que o impôsto de consumo, arrecadado na fonte, ou no centro de produção daquela mercadoria.

A decretação de tal tributo não se acha incluída na sua competência em virtude de lhe haver sido cometida, pelo ato legislativo que o criou, a atribuição de “fomentar a fabricação do álcool-anidro”. Para êste fim, o próprio decreto-lei que lhe impôs o encargo estabeleceu ou manteve a taxa ou impôsto de cuja arrecadação proviriam os recursos destinados ao desempenho da sua tarefa. E’ provável, e mesmo certo, que os recursos em questão não se revelam hoje suficientes para (reproduzindo a linguagem da resolução) “o fomento da política de transformação da aguardente em álcool-anidro”. A insuficiência dos recursos, assim como a atribuição para cujo exercício êles se destinam, não autorizam, porém, o Instituto a exercer todos os poderes, ainda os mais eminentes, de cuja decisão depende o êxito de uma política que em última análise, é, pela sua incidência sôbre tôda a economia do país, de interêsse nacional e cuja responsabilidade incumbe, primordialmente, ao govêrno nas suas mais altas expressões e cujo custeio não se há de fazer, portanto, tão-sòmente à custa dos produtores de aguardente.

A admitir a esdrúxula doutrina da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool, as outras agências administrativas entrarão pelo mesmo caminho e, por que, a mais recente e a mais importante delas, com fundamento no precedente criado pelo Instituto do Açúcar e do Álcool, se a Justiça consagrar com o seu assentimento a usurpação que êle pretende consumar de atribuição privilegiadamente reservada ao Poder Legislativo, não poderia a Petrobrás, a que se atribuiu com exclusividade a pesquisa do petróleo no Brasil, impor, taxar e tributar, à sua mercê, tôda a economia nacional, em cujo benefício geral e indiscriminado reverterá o resultado da sua tarefa, se a conseguir rematar com êxito?

CONCLUSÃO

Em face dos axiomas jurídicos e das verdades apodícticas até aqui enunciados, não tenho dúvida em responder afirmativamente os quesitos que me foram propostos:

a) À Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool falece competência para requisitar a aguardente produzida no país, pois a requisição é um dos modos de privar ou tomar ao indivíduo a sua propriedade, e no caso não se configura a hipótese prevista no art. 141, § 16, in fine, da Constituição federal.

b) A contribuição, estabelecida no § 1º do art. 2º da resolução nº 787-53, da Comissão Executiva do Instituto do Açúcar e do Álcool, é um verdadeiro impôsto, e por incidir sôbre o consumo da aguardente é, precisamente, o chamado impôsto de consumo. E assim sendo, não podia o Instituto decretá-lo, cabendo a sua criação, tão-sòmente ou de modo exclusivo, ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República.

c) O mandado de segurança é medida idônea para obstar os efeitos da requisição inconstitucionalmente decretada pelo Instituto, com fundamento em decreto-lei cuja eficácia desapareceu na data em que entrou em vigor a Constituição federal de 1946.

d) E’, igualmente, idônea a mesma medida judicial a fim de que se forrem os fabricantes de aguardente à obrigação, que lhes pretende impor o Instituto, de arrecadar um tributo que êle não podia decretar.

É o meu parecer, s. m. j.

Rio de Janeiro, 22 de junho de 1954. – Francisco Campos, professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil.

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