Desapropriação – Retrocessão – Perdas e Danos

REVISTA FORENSE – VOLUME 153
MAIO-JUNHO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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CRÔNICA

• O jogo e sua repressão – Nélson Hungria

PARECERES

• A representação proporcional no sistema eleitoral brasileiro – Osvaldo Trigueiro
• Desapropriação – Retrocessão – Perdas e Danos – Carlos Medeiros Silva
• Impôsto e Taxa – Assistência Social – Competência Tributária dos Municípios – Osvaldo Aranha Bandeira de Melo
• Seguro de Vida – Cláusula de Suicídio – Período de Carência – Levi Carneiro
• Interdito Proibitório – Revogação do Mandado Inicial – Luís Machado Guimarães
• Casamento – Anulação – Êrro Essencial – Impotência “Coeundi” – A. Almeida Júnior
• Vereador – Imunidade Concedida em Lei Estadual – Agnelo Amorim Filho
• Compra e Venda de Árvores – Impôsto de Transmissão – Fajardo Nogueira de Sousa

NOTAS E COMENTÁRIOS

• Lei Reguladora do Estatuto Pessoal – Haroldo Valadão
• O Sistema Penitenciário no Direito Brasileiro – Lourival Vilela Viana
• Contrôle das Assembléias Gerais das Sociedades Anônimas – Filomeno J. da Costa
• Da Apuração do Dano Conforme a Natureza da Culpa – Abelardo Barreto do Rosário
• A Inconstitucionalidade do Impôsto Adicional de 1%, Da Fundação da Casa Popular – Alípio Silveira
• A Crise da Propriedade Industrial – João da Gama Cerqueira
• Revelia do Autor – Absolvição de Instância – A. Lopes da Costa
• Unificação de Justiça – João Solon Macedônia Soares
• Salário Mínimo – Extensão aos Servidores Civis, Militares e Autárquicos, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, Bilac Pinto
• Abono de Desemprêgo, Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA 

• Jurisprudência Civil e Comercial
• Jurisprudência Criminal
• Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

Sobre o autor

Carlos Medeiros Silva, consultor geral da República.

Desapropriação – Retrocessão – Perdas e Danos

Uma nova desapropriação, decretada pela União, que recaia sôbre coisa anteriormente expropriada pelo Estado, mas não utilizada de acôrdo com o respectivo decreto, afasta a hipótese da retrocessão ou do pagamento de perdas e danos em favor do antigo proprietário.

PARECER

I

1. O Excelentíssimo Senhor presidente da República solicitou o parecer desta Consultoria Geral sôbre o expediente em que a Fábrica Nacional de Motores S. A. dá notícia das providências tomadas, para execução do decreto nº 33.335, de 20-7-53 e, bem assim, das soluções propostas para remover alguns obstáculos de ordem administrativa e legal, de início apontados pelos informantes do processo, no Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários.
2. Por sugestão do ilustre jurista SEABRA FAGUNDES, a quem a Fábrica ouviu, mais de uma vez, tôdas as objeções levantadas no Instituto seriam removidas se a União baixasse um decreto declarando de utilidade pública, para fins de desapropriação, em favor das instituições de previdência que fôssem indicadas, as terras de propriedade da mesma fábrica, excedentes de suas necessidades atuais.

A finalidade da expropriação seria a construção de habitações populares, destinadas, preferencialmente, aos segurados dos institutos beneficiários, à revenda aos mesmos e às instalações de indústrias e serviços de interêsse geral.

3. O Sr. ministro do Trabalho, Indústria e Comércio, pelo aviso n° 625, de 15-3-54, solicitou, em processo oriundo do I. A. P. I., o parecer desta Consultoria sôbre o mesmo assunto.

II

4. Em parecer sob nº 246-T, aprovado pelo Excelentíssimo Senhor presidente da República (“Diário Oficial” de 18-3-953, pág. 4.725; “Pareceres do Consultor Geral da República”, vol. III, setembro de 1952 a março de 1953, páginas 377-381; “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 34, pág. 391), tive oportunidade de examinar alguns aspectos da administração da Fábrica Nacional de Motores S. A., bem como a possibilidade de alienação, em face de seus estatutos, de terras do sua propriedade, observadas “as normas do direito comum peculiares a cada uma das operações projetadas”.
5. E, pelo dec. nº 33.335, de 20-7-53, foram os institutos de Aposentadoria e Pensões autorizados a adquirir os ditos terrenos, de propriedade da Fábrica, mediante condições estabelecidas no mesmo texto.
6. A Procuradoria do I. A. P. I. fêz, em seguida, um minucioso e bem elaborado estudo sôbre a execução das providências autorizadas no decreto governamental. Notou o digno procurador RUISDAEL DA FONSECA SARAIVA, que alguns títulos de propriedade não haviam sido transcritos no registro de imóveis; que no ato de expropriação dos mesmos não houve menção à possibilidade de sua revenda; que a hipótese da retrocessão (Cód. Civil, art. 1.150) não fora afastada. Sòmente depois de cumpridas estas exigências e formalidades poderia o instituto prosseguir nas negociações.
7. Tais exigências foram julgadas impossíveis de ser cumpridas pelo Dr. SEABRA FAGUNDES. Com a sua incontestável autoridade, o festejado autor de “Da Desapropriação no Direito Brasileiro”, obra clássica no assunto, aconselhou então a seguinte diretriz:

“Fórmula capaz de permitir a alienação, afigura-se-nos estar no expropriamento, pela União Federal, em favor dos diversos institutos de aposentadoria e pensões, dos terrenos disponíveis de propriedade da F. N. M. (S. A.) para a “criação de centros de população” (Lei de Desapropriações, art. 5°, letra e).

“Expropriados os terrenos, incorporar-se-iam êles, por uma via legítima, ao patrimônio dos institutos, sem se abrir ensejo a pedido de retrocessão. E a F. N. M. (S.A.) receberia, também legitimamente, a cooperação financeira indispensável à realização das suas finalidades”.

8. E, em parecer datado de 5-10-53, o mesmo jurisconsulto passou a justificar a legitimidade da fórmula proposta.
9. A Procuradoria do I. A. P. I., ouvida novamente, entendeu que a solução preconizada ainda não se enquadrava nos moldes das operações imobiliárias realizadas pelos institutos: haverá sempre o risco da propositura de ações pelos antigos proprietários, para anulação dos atos expropriatórios, expedidos originàriamente pelo govêrno do Estado do Rio de Janeiro, bem como para fazer valer os seus direitos à retrocessão e até a reivindicação dos imóveis.
10. O presidente do I.A.P.I. submeteu o assunto ao Departamento Nacional de Previdência Social, que o encaminhou ao Sr. ministro do Trabalho, Indústria e Comércio.
11. O consultor jurídico do Ministério foi chamado a opinar. Discordou da Procuradoria do I.A.P.I., argumentando no sentido de que a possibilidade de uma demanda judicial não deve imobilizar a ação administrativa quando reclamada pelo interêsse público. A retrocessão não teria cabimento, segundo a lição da doutrina, desde que o bem expropriado continuasse ligado a realização de serviço público, concluiu o DR. OSCAR SARAIVA.

III

12. Conforme a lição de LAFAYETTE, e é hoje doutrina pacífica, “o direito do Estado de desapropriar a propriedade particular por motivo de utilidade ou necessidade do bem público, mediante as indenizações devidas, é absoluto, não sofre exceções” (“Pareceres”, 1921, “Direito Civil”, vol. I, pág. 157).
13. A União, observada a discriminação do art. 5° do dec.-lei nº 3.365, de 1941, pode, portanto, desapropriar bens da Fábrica Nacional de Motores S. A., ainda que os mesmos tenham entrado no patrimônio desta por fôrça de desapropriações anteriores, decretadas pelo Estado do Rio de Janeiro.
14. A utilidade pública, declarada de início, para retirar do domínio privado certos bens, posteriormente incorporados à Fábrica, não impede que nova declaração, partindo de outra entidade de direito público, se sobreponha àquela.

Assim, o fato de o Estado do Rio de Janeiro haver usado da faculdade legal de expropriar em favor da Fábrica não é obstáculo a que a União venha a exercer igual direito, para atender a outra finalidade, julgada de interêsse mais relevante.

15. Nesta hipótese, continuando o bem em causa afetado a uma destinação de interêsse público, não há oportunidade para o exercício da retrocessão, nem da reivindicação, ou para o pedido de perdas e danos.

IV

16. F. WHITAKER, em sua obra “Desapropriação”, 1915, págs. 109 e seguintes, focaliza hipótese semelhante à ventilada neste processo. Depois de estabelecer como primeiro requisito para a retrocessão “que a coisa não tenha sido empregada no interêsse público” – diz que tal proposição suscita suas dúvidas. Se a coisa não fôr empregada de acôrdo com o decreto de expropriação, “mas em destino diverso também de interêsse público”, pode o antigo proprietário demandar a retrocessão? Responde êle, negativamente: porque, havendo outro motivo de interêsse público, nova desapropriação poderia ser decretada, sendo inútil portanto a retrocessão“.
17. E em abono desta conclusão, invocou o acórdão do Tribunal de São Paulo, de 13-6-24, cuja ementa é a seguinte:

“Se o Estado não der à coisa desapropriada o destino do decreto de desapropriação, por ser a mesma reclamada para fins de utilidade ou necessidade geral, pela União, o ex-proprietário não poderá reivindicá-la”.

18. O Estado havia expropriado bens particulares e dêles não se utilizara. A União, segundo entendimento com o Estado, dêles lançou mão, para uso de sua concessionária de serviços, a Companhia Docas de Santos. O antigo proprietário veio a Juízo com uma ação reivindicatória, que perdeu em primeira instância. No Tribunal de Justiça, o ministro SORIANO DE SOUSA, que depois ascendeu ao Supremo Tribunal Federal, sendo relator do feito, examinou a pretensão do autor em face do art. 1.150 do Cód. Civil, e afirmou:

“As razões de desapropriação podiam subsistir. O que aconteceu foi que um poder superior ao do Estado, o govêrno da União, tendo em vista um interêsse geral reclamou para si o imóvel desapropriado. Foi, portanto, por um motivo de fôrça maior que o Estado não deu à coisa o destino indicado no decreto” (ob. citada nota à pág. 111; “Rev. dos Tribunais” vol. 57 pág. 95, com o comentário de NOÉ AZEVEDO, de aplauso à doutrina do acórdão).

19. EURICO SODRÉ examina a hipótese do bem expropriado não ter a destinação inicialmente, visada, e exclui a retrocessão, caso outra finalidade pública tenha surgido:

“Seria ilógico que uma utilidade superveniente anulasse a desapropriação ditada por uma utilidade anterior” (“Desapropriação por Necessidade ou Utilidade Pública”, 2ª ed., 1945, pág. 287).

20. E cita, em seguida, a opinião de A. W. VILLEGAS, no mesmo sentido:

“Pero si el cambio de destino fuere consecuencia de una nueva ley y la sustitución tuviere por finalidad lograr una satisfación “a la coletividad, el derecho de retrocesión desaparece, ya que careceria de objeto volver el bien al antiguo proprietario o sus derechos habientes para readquirirlo mediante una nueva acción expropriatoria” (“Expropriacción por causa de utilidad pública”, 1939, pág. 229).

21. No direito francês, que tanto tem inspirado o nosso em matéria de desapropriação, há texto expresso, obstando à retrocessão, quando nova causa de desapropriação sobrevém e é declarada formalmente (art. 53 do decreto-lei de 8-8-935; G. BADRY e outros, “L’Expropriation pour cause d’utilité publique”, 3ª ed., 1953, págs. 114 e 197; P. DUEZ e G. DEBEYRE, “Traité de Droit Administratif”, 1952, pág. 847, nota 2; DALLOZ, “Nouveau Répertoire de Droit”, 1948, tomo II, pág. 472).

V

22. Não há, na hipótese figurada neste processo, como temer a retrocessão, que, segundo o Cód. Civil, se reveste da forma de preempção, ou preferência, que, frustrada, não dá direito à reivindicação, mas à demanda de perdas e danos. E ainda CLÓVIS BEVILÁQUA quem esclarece:

“O ex-proprietário, por isso que perdeu o seu domínio, não tem o direito de reivindicação, que, errôneamente, se lhe reconhecia, outrora; mas, sim, o direito de preempção.

“Se a União, o Estado ou o Município não cumprir a sua obrigação, de oferecer o bem ao ex-proprietário, no caso previsto pelo art. 1.150, incorrerá em perdas e danos (art. 1.156)” (ob. cit., página 324).

23. Em acórdão de 21-2-52, a 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de São Paulo declarou inexistente, em nosso direito atual, a retrocessão. O que resta é a preempção ou preferência, regulada no Cód. Civil, que não se confunde com o velho instituto. No mesmo sentido decidiu o 3° Grupo de suas Câmaras Cíveis em 26-10-51 (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 32, págs. 223 e 224).

A possibilidade da reivindicação foi igualmente afastada, em acórdão da 3ª Câmara Cível do referido Tribunal, de 1-2-51 (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 27, pág. 206).

24. Perfeitamente lógicos e conclusivos são os argumentos expendidos por SEABRA FAGUNDES, antigo titular desta Consultoria Geral, como justificação das questões menores que no curso da projetada expropriação possam surgir; a êles me reporto para não alongar demais esta exposição.
25. Em face do exposto, como opinou, aliás, o consultor jurídico do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, penso que a fórmula sugerida e ora em exame, para tornar efetivo o propósito manifestado no dec. nº 33.335, de 1953, pode ser aceita, sem receio, quer da reivindicação, quer da retrocessão, ou do pagamento de perdas e danos.

E’ o que me parece.

S. M. J.

Rio de Janeiro, 26 de abril de 1954* – Carlos Medeiros Silva, consultor geral da República.

Notas

* A respeito dêste parecer, o Exmo. Sr. presidente da República exarou o seguinte despacho, publicado no “Diário Oficial” de 6-5-54, páginas 8.192-8.193: “De acordo. Proceda o Ministério do Trabalho. Indústria e Comércio conforme o parecer do Sr. consultor geral da República. Em 5-5-64”. Publicado na íntegra no referido “Diário Oficial”.

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