As comissões congressuais de investigação no regime presidencialista

REVISTA FORENSE – VOLUME 151
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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CRÔNICA

• O divórcio nos tribunais norte-americanos – Alípio Silveira

DOUTRINA

• Comissões de inquérito – Laudo de Camargo
• Comissões parlamentares de inquérito – João de Oliveira Filho
• Comissões parlamentares de inquérito nos Estados Unidos – Góis de Andrade
• As comissões congressuais de investigação no regime presidencialista – Otacílio Alecrim
• Aperfeiçoamento do Estado Democrático – Ivair Nogueira Itagiba
• Inquéritos parlamentares – Samuel Duarte
• As comissões parlamentares de inquérito na Constituição brasileira de 1946 – Alberico Fraga
• Comissão parlamentar de inquérito e govêrno de Gabinete – Paulino Jacques
• Comissões parlamentares de inquérito – Rosah Russomano de Mendonça Lima
• Comissões parlamentares de inquérito – Dnar Mendes Ferreira
• Natureza e função política das Comissões Parlamentares de Inquérito – Josaphat Marinho

PARECERES

• Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
• Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
• Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
• Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
• Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

• Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
• Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
• Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
• O conceito de parte no processo – Homero Freire
• A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
• As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
• Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
• Prêmio Teixeira de Freitas
• Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
• Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

• Jurisprudência Civil e Comercial
• Jurisprudência Criminal
• Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

SUMÁRIO: Comissões investigadoras e Comissões especiais. Punição da contumácia. Limites à investigação. Exemplos norte-americanos. Os textos brasileiros. Objetivos das Comissões. Conclusões.

Sobre o autor

Otacílio Alecrim, diretor do Instituto de Estudos Políticos

DOUTRINA

As comissões congressuais de investigação no regime presidencialista –  Método e Objetivos nos Estados Unidos e Brasil

MÉTODO

“When authorized by the Resolution creating a Committee of Investigation, its procedure may be strengethened by permission to summon witnesses and procure books and papers subpoena. In such cases, unwilling witnesses may be coerced by punishment under a criminal statute, as well as by citation by the House or Senate to the courts of the District of Columbia for contempt” (HARVEY WALKER, “The Legislative Process”, ed. Ronald Press, N. Y., 1948).

Comissões investigadoras e Comissões especiais

As Comissões Investigadoras (investigating committees), que integram o sistema de comissões existente no Congresso norte-americano, constituem uma subespécie das Comissões Especiais (select committees), e podem funcionar até o término do período do “Congresso” que as criou independentemente da circunstância de a respectiva Casa, onde surgiram, entrar em férias.

Êstes órgãos especiais de investigação, no exercício de suas atribuições quase-judiciais, têm todo o poder compulsório para inquirir (power of inquiry), e, simultâneamente, para punir a contumácia (power to punish for contempt) de testemunhas e peritos convocados, quando recai-citrantes (não atendendo à notificação para comparecer, e recusando-se a depor ou a fornecer provas, etc.), bem assim para requisitar às agências administrativas informações e documentos.

Com efeito, mesmo em relação à administração pública (agentes ou entidades), tem-se como incontestado o poder compulsório (inquisitorial power) das Comissões Investigadoras, para o fim de colheita de informes e provas.

Punição da contumácia

A contumácia, no processo legislativo norte-americano, é considerada como violação aos chamados privilégios do Congresso, o que explica, por via de conseqüência, a legitimidade da autonomia de competência jurisdicional de qualquer das duas Casas para punir diretamente o delito de desacato, em matéria de investigações.

Eis por que, segundo jurisprudência da Côrte Suprema americana (Kilbourn vs. Thompson, 1880; In re Chapman, 1897, e Jurney vs. McCracken, 1935), o Congresso pode, nos casos de investigações compulsórias, castigar por si mesmo o desacato das testemunhas, e, assim, ainda que prevista a hipótese na lei de 1857 e confiada ao grand jury a aplicação da respectiva pena.

Não se trata de delegação de poder judicial (devida ou indevida) ao Congresso, mas, simplesmente, de um poder tão inerente e essencial quanto o de investigar.

Limites à investigação

E óbvio, porém, que, num regime de poderes limitados e reciprocamente controlados, êsse poder de investigar do Congresso, delegado às suas Comissões de Investigação, tem seus limites naturais, sendo dois dêles bem importantes: a propriedade da matéria investigada e a pertinência das perguntas feitas às testemunhas:

a) Caso United States vs. Norris, 1937.

Em 1930, autorizou o Senado a designação de uma comissão para investigar os gastos dos candidatos a senadores, dispondo então a resolução que o objeto da sindicância era o de reunir elementos para um projeto de lei sôbre despesas com eleições.

Perante a Côrte Suprema, a testemunha Norris. que havia sido condenada, e depois absolvida, por crime de perjúrio, no curso das investigações, alegou então em sua defesa a incompetência do órgão investigador, uma vez que a investigação não tinha para êle propósito legislativo.

A Côrte confirmou a sanção penal aplicada a Norris, pelo fundamento de que:

“O Senado ao adotar a resolução autorizando uma Comissão Especial a investigar gastos de campanha de candidatos, nomes de pessoas contribuintes, métodos de despesas e todos os fatos relacionados com os mesmos, não excedeu seus poderes, pois teve como objetivo o exercício de sua função legislativa”.

b) Caso Sinclair vs. United States, 1929.

Sinclair, diretor de importante companhia de petróleo, recusou-se a responder às perguntas que lhe foram feitas pela Comissão do Senado, encarregada de investigar os “oil scandals” de 1922-1924.

A Suprema Côrte, embora compelindo Sinclair a pagar a multa devida e mandando-o à prisão, estabeleceu a seguinte diretiva:

“Se o poder de investigar é bem um auxiliar necessário e adequado da função legislativa, deve contudo ser exercido com a devida consideração pelos direitos das testemunhas, pois uma testemunha pode recusar-se legalmente a depor quando os limites do poder são excedidos ou quando as perguntas não são pertinentes à matéria investigada”.

Assim, a investigação deve cingir-se às matérias sôbre as quais o Congresso tem jurisdição (v. g. os assuntos puramente privados dos indivíduos sendo tipicamente judiciais estão excluídos da ação investigadora congressual), e a testemunha tem, escudada na liberdade individual de silêncio (freedom of silence), sua última instância na Côrte Suprema, se bem que o possível êrro de direito da Comissão de Investigação não interfira com a incidência da penalidade por desacato pela mesma aplicada.

Efetivamente, a autoridade congressual, ainda quando no exercício de sua função investigadora compulsória, não tem poderes ilimitados (powers not unlimited), razão por que o apêlo ao recurso de habeas corpus nos casos devidos se impõe legitimamente.

Todavia, a função desse recurso é tão-sòmente para ensejar o pronunciamento do corpo judiciário sôbre se os inquiridores praticaram realmente o poder de investigar segundo as regras legais, e não para apreciar au fond a existência ou não da culpa por contumácia, cujo julgamento é privativo do corpo legislativo, na sua capacidade jurisdicional para punir como delito (misdemeanor) as violações aos seus privilégios institucionais.

Com efeito, não se trata de advogar para o Congresso investigador o poder de punir simplesmente como um meio necessário e incidental do de investigar, porque sem aquêle a “investigação” se transformaria pràticamente num “questionário” facultativo, e, portanto, jamais atingiria dessa forma a sua finalidade essencial (ERNEST J. EBERLING, “Congressional Investigations”, ed. Columbia University Press, N. Y., 1928, e, AGUINALDO COSTA PEREIRA, “Comissões Parlamentares de Inquérito”, ed. Artes Gráficas, Rio de Janeiro, 1948).

O Congresso pode, em conseqüência de seu direito incontestado de controlar e defender suas próprias normas e poderes, e manter sua dignidade, prender, por si próprio, qualquer pessoa “por desacato”, durante suas investigações de caráter coercitivo, pois a teimosia da testemunha perante uma Comissão de Inquérito importa em flagrante desrespeito, por obstrução, ao seu inerente poder de investigar.

Por outro lado, sendo, como é, êsse poder de investigar (power to investigate) um poder quase-judicial (a quasi-judicial power) do Congresso, existem vários precedentes nos Estados Unidos (ASHER C. HINDS, “Precedents of lhe House of Representatives”, Government Printing Office, 1908) no sentido de que, casos de desacato foram até processados e julgados (acusação e defesa) pelo próprio corpo legislativo, através de normas e comissões especiais, prèviamente estabelecidas e designadas.

O recurso do Congresso ao juiz criminal comum para efeito da aplicação da pena por contumácia, quando o Congresso pode atribuir-se plena jurisdição para tanto, é simplesmente uma transigência ante a contumácia de velho preconceito judiciarista coetâneo da “incientífica” noção de monopólio da função judicial pelo Poder Judiciário.

Êsse poder de punir é tão da legislatura que, quer a prisão da testemunha cabeçuda seja ordenada indiretamente, isto é, por intermédio da autoridade judiciária, quer diretamente, através do serjeant at arms, o seu constrangimento deve cessar automàticamente com o término do período legislativo do “Congresso” que impôs a sanção, pois assim bem o deduziu, em elaborada diretiva jurisprudencial a Suprema Côrte (Anderson vs. Dunn, 1821; Marshall vs. Gordon, 1917).

A imposição de comparecimento da testemunha e a desobediência por calar a verdade sôbre fato objeto da investigação podem, portanto, ser conduzidas sob pena e aplicada esta pelas próprias Comissões de Inquérito, se estas assim entenderem, porque o Congresso detém seu poder de punir a contumácia (não tem autoridade para deferir juramento?) como meio coercitivo indispensável para chegar com eficácia ao episódio da apuração de responsabilidades, que é o final de seu poder de investigar.

A partir de então é que pode ser iniciada efetivamente a ação de outras alçadas (de juízo criminal comum ou não), pois é preciso ser lembrado com ênfase que a investigação congressual é; antes de tudo, um instrumento de caráter, motivação e objetivos políticos.

Seria, por isso, profundamente melancólico que os delitos apurados em investigações da envergadura das que têm sido realizadas, por exemplo, no campo das atividades antiamericanas, condições econômicas, consolidações de emprêsas ferroviárias, relações bancárias, corrupção de agentes públicos, repressão ao “lobismo”, negócios de petróleo, gastos da administração, etc., terminassem por ser “julgados” sob a cremalheira dos mesmíssimos critérios adotados para simples “xerifadas”. O instituto da investigação congressual reclama metodologia e normas (substantivas e adjetivas) compatíveis com a sua peculiaridade tipicamente política.

Os textos brasileiros

No Brasil, a presente Constituição federal estatui (art. 53), de modo Imperativo, entre as disposições preliminares sôbre o Poder Legislativo, que é exercido por um Congresso (art. 37), que:

“A Câmara dos Deputados e o Senado criarão Comissões de Inquérito sôbre fato determinado, sempre que o requerer um terço dos seus membros”.

A expressão “Comissões de Inquérito” provém literalmente da empregada pelos ingleses – Committees of Enquiry – quando se aferem a tais órgãos legislativos de investigação, o que não é de estranhar, pois, êsses órgãos, quando se trata de produção de prova, utilizam-se subsidiàriamente das normas do Tribunals of Enquiry Act, 1921.

E a “fato determinado” evidencia sua filiação ou parentesco com a locução “certains faits”, encontrada em PIERRE, cuja obra clássica “Traité de Droit Politique” é muito conhecida entre nós, bem assim com esta outra gêmea “ciertos hechos”, do comentário de BUHLER (na tradução espanhola de ARMENGOL, “La Constitución Alemana de 11 de agôsto 1919”, ed. Labor, Madri, 1931) ao art. 34 do chamado estatuto político de Weimar. dispondo sôbre “Comisiones de Investigación””.

Esta fonte bibliográfica, influente em muitos outros pontos nos nossos constituintes de 1933, foi decisiva em relação ao art. 38 da nossa Constituição de 1934.

Ainda assim, uma assimilação evidentemente defeituosa: primeiro, porque o sentido da locução “certos fatos” é o de que, não sendo geral e universal o poder de investigar do Congresso, mas extremamente limitado ratione materiae, sòmente determinados assuntos, isto é, os que se relacionem com a sua competência constitucional, poderão ser objeto das Comissões de Investigação; e, segundo, porque é vazio de todo e qualquer conteúdo jurídico-político, para delimitar a extensão do poder investigador do Congresso, o significado de “fato determinado”, pois, sôbre expressar apenas a “materialidade”, “concretação” ou “objetividade” do “fato”, mas não a sua “natureza”, haverá, por isso mesmo, “fatos determinados” que, necessàriamente, escaparão, de direito, ao contrôle investigador das Comissões para êsse fim.

Principalmente no regime presidencialista, o fato determinado carecerá também do timbre de especificidade (specific subject), isto é, necessitará também de incluir-se no esquema das matérias do Congresso na sua função legislativa, para poder cair constitucionalmente sob a autoridade dos seus órgãos de investigação, embora o conceito de “propósitos legislativos” adquira, dia a dia, amplitude sempre crescente (Mac Grain vs. Daugherty, 1927; Sinclair vs. United States, 1929, e, GERRY, “The Development of Congressional Investigative Power”, ed. Columbia University Press, N. Y., 1940).

Em 21 de março de 1952 foi publicada a lei nº 1.579, dispondo sôbre as Comissões Parlamentares de Inquérito, cujo traço de saliência se contém no art. 2º: as testemunhas, inclusive autoridades federais, inquiridas sob compromissos, e as repartições públicas serão obrigadas a atender a requisições de informes e documentos.

O qualificativo “parlamentares” é da fraseologia jurídica do regime parlamentarista (parliamentary committees, enquétes parlementaires, parlamentarische untersuchungsrecht), e, assim, à base do próprio vocabulário da Constituição que não fala uma só vez, et pour cause, em “parlamento”, mas sempre em “congresso”, o certo teria sido “congressionais”, a exemplo de como os norte-americanos, nossos ancestrais presidencialistas, o dizem: congressional committees.

A quem cabe aplicar a pena cominada pelo art. 342 do Cód. Penal, quando a testemunha “calar a verdade” perante uma Comissão Congressional de Investigação?

Na sessão de 5 de agôsto do ano passado do Supremo Tribunal, o juiz, dessa alta Côrte, MÁRIO GUIMARÃES, ao relator ruidoso recurso, afirmou, incidentemente, no seu voto, unânimemente acolhido, que:

“A lei nº 1.579 não contém dispositivo algum que conceda às Comissões de Inquérito poderes de aplicar penalidades.

“………………………………………………………………………………………………………………………………………

“Obrigar as testemunhas faltosas a comparecer, cominar-lhes a pena devida, processá-las e puni-las, se houverem omitido a verdade, é da alçada do Judiciário” (in “Jornal do Comércio” de 6-8-1953, e neste volume da “REVISTA FORENSE'”, pág. 375).

Em caso de não-comparecimento da testemunha sem motivo justificado, a sua intimação será solicitada ao juiz criminal local, na forma do art. 218 do Cód. de Processo Penal. Isto é, com o auxílio da autoridade policial.

É o que prescreve a lei nº 1.579 no parág. único de seu art. 3º.

Mas, se ainda assim continuar faltosa a testemunha perante a Comissão de Inquérito, qual então a autoridade competente para castigar-lhe com prisão por crime de desobediência?

Se fôsse o juiz, a lei teria dito: “na forma dos arts. 218 e 219 do Cód. de Processo Penal”, e não, restringindo a remissão ao art. 218, como o fêz.

A meu ver, portanto, e por tratar-se de desacato ao Congresso, no exercício de um seu poder constitucional, ao presidente da Comissão é que compete punir, por si mesmo, a contumácia, com a pena de prisão, com fundamento no art. 8º da lei nº 1.579 e no art. 219 do Cód. de Proc. Penal, uma vez que ainda não existem normas processuais próprias para essas investigações especiais.

Essa inteligência da lei se caracteriza mais nítida, na hipótese de a testemunha comparecente recusar-se a responder às perguntas, comportamento êste que a lei erige em crime (art. 4º, nº II), penado anàlogamente ao de calar a verdade, no direito penal comum (Cód. Penal, artigo 342).

Com efeito, qual dispositivo dá lei que, despojando consentidamente o Congresso do seu poder de punir por esse outro desrespeito, poder que lhe é peculiar institucionalmente, o transferiu, de modo explícito ou implícito, para o juiz criminal?

Nenhum, que eu possa ver!

Então, ao invés dos intérpretes concluírem naturalmente que, nesse caso, retém o Congresso sua autoridade para punir diretamente as testemunhas recalcitrantes, não o fazem, entretanto, porque ainda se acham dominados pela idéia, embora já tão superada, de que o Congresso não pode ter tal poder direto.

Enquanto isso, no famoso caso Barry vs. Cunningham, 1929, que firmou doutrina a respeito nos Estados Unidos, no qual, uma testemunha contumaz, que ficou detida em conseqüência de uma resolução do Senado, requereu habeas corpus alegando constrangimento ilegal, decidiu a Suprema Côrte que:

“Não constitui procedimento ilegal o ato do Senado ordenando fôsse presa e conduzida à presença de uma Comissão de Investigação a testemunha que persistia na negativa de responder a perguntas pertinentes à matéria investigada”.

A ordem de prisão (warrant of arrest) da testemunha Cunningham fôra transmitida pelo presidente do Senado diretamente ao agente policial Barry, serjeant at arms do Senado.

Eis por que assim dogmatiza um constitucionalista da linhagem de MUNRO:

“Congress… it may even punish for contempt any person who refuses to give information during these investigations. Thus it possesses a quasì-judicial power” (“The Government of the United States”, ed. Mac Millan, N. Y., 1949).

Resta, por último, ressaltar o grande equivoco do Congresso no disciplinar seu inerente e essencial “poder de investigar” através de “lei”, em idênticas condições formais, portanto, da legislação comum (Constituição, parág. único do art. 89 e art, 70 e seus 44 1°, 2°, 3° e 4°), sujeita obrigatòriamente por isso a “sanção” e assim suscetível, por sua vez, de “veto” por parte do Poder Executivo.

Realmente, conquanto muito antes houvesse feito o mesmo o Congresso norte-americano, o poder de punir pelo Congresso a testemunha (não-Membro) que desacata a uma sua notificação para comparecer ou depor perante uma Comissão de investigação é um simples poder disciplinar, que lhe é inerente, essencial e incidental como instituição, não carecendo, por isso, do processo de aprovação pelo presidente da República para ter o direito de ser aplicado.

Eis por que, a despeito da existência de lei (statute) delegando ao grand jury competência para punir (multa ou prisão) qualquer pessoa por delito de desacato ao Congresso, na hipótese de investigações legislativas, afirmou a Suprema Côrte, de modo categórico, no caso Jurney vs. Mac Graken, 1935, que podia o Congresso continuar a agir diretamente, por si próprio, pois tal delegação não importara na cassação de um poder que lhe é tão peculiar.

A Côrte reiterou ainda que o ato de Mac Graken – permitindo que fôssem destruídos certos livros e papéis solicitados por uma Comissão de Investigação do Senado – poderia ser punido tanto por via judicial, com fundamento na lei de 1857, quanto por ação direta do Senado, uma vez que a ação sob a referida lei é apenas suplementar ao, mas não exclusiva do, poder dessa Casa, de punir por desacato.

A lição, de límpida ciência política, do aresto da Côrte Suprema recolheu-a eminente publicista, num depoimento incisivo como este:

“…if witnesses refuse to appear when summoned or refuse to testify about matters into which Congress has jurisdiction to inquire, it may then become necessary for Congress to exercise its power to punish for contempt – a power derived by implication from its power to make the investigation.

This power of punishment exists not primarily for the purpose of punishment, but rather for the purpose of self-preservation or of preveting or overcoming obstruction to the performance by Congress, or either branch thereof, of its official duties.

Such punishment for contempt may me meted out directly by either house without criminal prosecution” (MATHEWS, “The American Constitutional System”, ed. Mc Graw-Hill, N. Y., 1940).

Naturalmente, pode o Congresso, para intimar ou punir, utilizar-se igualmente da via indireta suplementar da autoridade judiciária competente, retendo sempre, porém, a via direta, que lhe pertence como um meio adequado ao seu próprio poder disciplinar de auto-preservação.

No fundo, o poder do Congresso de disciplinar com multa ou prisão o desacato, que outra coisa não é a contumácia da testemunha, não se propõe originàriamente a aplicar pena, mas, em verdade, a impedir a desobediência como obstrução ao seu funcionamento no desempenho do seu poder constitucional de investigar.

Por isso, não seria admissível que tais poderes jurídicos (investigar e punir) tivessem suas normas de procedimento sujeitas á aquiescência ou negativa do Poder Executivo, incluído também como está no campo da ação investigadora do Congresso.

Admitamos, por exemplo, que o item do art. 2º da lei nº 1.579 – que autoriza as Comissões de Inquérito a “requisitar de repartições públicas informações e documentos” – tivesse sido vetado pelo presidente da República e o veto tivesse sido confirmado pelo Congresso.

Que episódio êsse – felizmente evitado, pois a lei foi “sancionada” na sua íntegra – não teria então proporcionado, por iniciativa própria, uma legislatura de nossos dias, na posse plena de sua autoridade legislativa, de sua independência como poder, e de sua capacidade política para conservar seus privilégios institucionais e protegê-los interna ou externamente?

Onde o porquê da lei nº 1.579, de 1952, se uma das casas do Congresso (a Câmara dos Deputados) já havia tão acertadamente regulamentado o art. 53 da Constituição, através do seu Regimento (art. 47 e §§ 1°, 2º, 4º, 5º e 6º), excluídos, é óbvio, os §§ 3º e 7º, o primeiro, porque transfere para o Judiciário a autoridade para punir o desacato a um outro poder, e o segundo, porque tende a “enquistar” normas de uma processualística especial, flexível e dinâmica, na rigidez de códigos processuais comuns.

As causas das omissões do Regimento são óbvias: a Câmara, dominada por um obsoleto preconceito judiciarista, que, por sinal, nem à matéria se ajusta, e, subestimando o poder autônomo de editar sua legislação interna que lhe atribui expressamente a Constituição (art. 40), inclusive a que dispõe sôbre o seu poder de polícia, contra membros e estranhos, esqueceu-se de autorizar os presidentes das Comissões de Inquérito a notificar diretamente os depoentes, e ao presidente da Casa a punir o desacato, devidamente apurado.

No entanto, nos Estados Unidos, aonde (Constituição, art. 1°, Seç. 5ª, nº 2) fomos colhêr a fonte positiva dêsse marcado poder de jurisdição, é a própria Côrte Suprema, o cume da cordilheira judiciária, quem acorre, vez por outra, para reafirmá-lo inconcusso, e, mais, dizer que as medidas dêle provindas, delas, em si mesmas, puramente como enunciações da legalidade interna, não podem conhecer os tribunais.

De modo que, desde o test-case de 1880 (Kilbourn vs. Thompson) até os julgados mais recentes (United States vs. Josephson, 1947, e United States vs. Lawson and Trumbo, 1950), é cânone da jurisprudência constitucional norte-americana que a intimação (subpoena) e a punição por desacato (punishment for contempt) são, originàriamente, atribuições do Congresso, e quando, por motivos de conveniência, deferidas à justiça penal, são consideradas a título meramente suplementar da ação direta privativa da entidade coletiva congressual.

O poder de investigar (função política) e, concomitantemente, o poder de punir (função disciplinar) são contemporâneos da própria instituição do Congresso (função legislativa), cujas “investigações”, no voto lúcido do juiz FRANKFURTER (Tenney vs. Brandhove, 1951), são um instituto (an established part) do govêrno representativo.

O método norte-americano das Comissões Congressuais de Investigação caracteriza-se ainda por outros capítulos bem importantes, como, por exemplo: um ato do Congresso (Revised Statutes, Seçs. ns. 103 e 859) protege o depoente perante uma Comissão de Investigação de ação criminal por qualquer prova que tenha sido Intimado a fazer; as Comissões não têm o arbítrio para obrigar a testemunha a prestar declarações que possam ser utilizadas contra ela (self-incrimination) em processo criminal; e os membros de uma Comissão de Investigação não podem responder por danos causados às testemunhas, por abuso de poder (by claiming damages for abuse of the committee powers), se não ficar evidente que o objetivo do inquérito está fora da jurisdição própria da comissão.

Relativamente ao problema da auto-incriminação, o caso mais recente da Côrte Suprema é o Smith vs. United States, 1949, e, quanto ao tema das chamadas investigações abusivas (“abusive” investigations), o seu julgado também mais recente é o Tenney vs. Brandhove, 1951, no qual a maioria dos conjuízes, pela palavra de FRANKFURTER, fundou a decisão no largo princípio de que:

“To find that a committee’s investigation has exceeded the bounds of legislative power it must be obvious that there was a usurpation of functions exclusively vested in the Judiciary or the Executive”.

Um episódio paradoxal na crônica das investigações congressuais: o queixoso invocava, em nome da Constituição, o direito à liberdade da palavra (freedom of speech) para usá-lo na sua crítica veemente à Comissão, enquanto que, perante a Comissão, que lhe pedia a verdade com o poder que lhe atribui a Constituição, êle a calava, invocando então o direito à liberdade de silêncio (freedom of silence)!

A Côrte Suprema, prestigiando a Comissão Tenney, indeferiu a reclamação de Brandhove, cujos “artigos de acusação” inauguraram um novo processo, por via judicial, de resistência, contumácia e obstrucionismo ao exercício pelo Congresso do seu poder de investigar.

Em matéria de chicana, de sutilezas capciosas de depoentes na disputa Judiciária contra as Comissões de Investigações, a atual jurisprudência constitucional dos Estados Unidos conta dois casos típicos: Chrlstoffel vs. United States, 1949, e United States vs. Josephson, 1947.

Pela Lei de Reorganização do Congresso, 1946, o quorum exigido para as decisões de qualquer comissão congressual é o da maioria dos membros.

Inquirido por uma comissão da Câmara dos Representantes, a propósito de suas atividades antiamericanas, o extremista Christoffel recorreu à Justiça, ao ser punido por falso testemunho, alegando incompetência de instância da comissão, por motivo de ausência do quorum regular, e isto porque, dos 14 membros constituindo maioria no início da sessão, apenas seis se achavam presentes quando foi prestado o depoimento.

Admitiu, então, a Côrte Suprema; cassando a sentença desfavorável, que uma testemunha, depondo perante uma comissão do Congresso, não podia ser punida por perjúrio, na falta de quorum.

Posteriormente, porém, tal precedente foi anulado tàcitamente pela Côrte nas espécies United States vs. Bryan, 1950, e United States vs. Fleischman, 1950, quando, então, decidiu, com acórdãos redigidos pelo falecido chief-justice VINSON, que a ausência de quorum não faz desaparecer o delito de desacato por contumácia.

A formação política da maioria dos juízes da Côrte Suprema, pondo de lado a “letra” da lei, restabeleceu, assim, a sua linha de consideração pelos “fins” do Congresso, na sua ação investigadora.

Intimado a prestar juramento perante a Comissão do Congresso instituída para apurar atividades antiamericanas, a testemunha Josephson declarou que não o faria antes de certificar-se, através do Judiciário, da legalidade da comissão.

Punido pelo desacato, recorreu para a Côrte de Apelação da segunda instância, e, confirmada a condenação, pleiteou, por fim, revisão do processo, pela Côrte Suprema, perante a qual suscitou, entre outras, a engenhosa e relevante controvérsia de que, se a Constituição proíbe ao Congresso legislar em matéria de opinião, o dispositivo que dá a uma Comissão do Congresso poderes para investigar tal assunto é, conseqüentemente, inconstitucional.

A Côrte, denegando certiorari, declinou de rever ocaso pelo voto da maioria, redigido pelo juiz CHASE, com a colaboração do juiz SWAS.

Eis como nesse voto, digno do maior tribunal político do mundo, se fulminou a sofistaria subversiva:

“The argument of the appellant and the amici is in substance that the Commttee’s power to investigate is limited by Congress’power to legislate; Congress is prohibited from legislating upon matters of thought, speech, or opinion; ergo, a statute empowering a Congressional committee to investigate such matters is unconstitutional. The mere statement of this syllogism is sufficient to refute it. Congress obviously can use information gathered by this Committee to pass legislation not encroaching upon civil liberties, as above noted. The appellant’s argument necessarily, therefore, is reduced to the absurd proposition that because the facts, resulting from the Committee’s investigation conceivably may also be utilized as the basis for legislation impairing freedom of expression, the statute authorizing such investigations must be held void. But clearly Congress can and should legislate to curtail this freedom at least where there is a “clear and present danger” that its exercise would, as by armed rebellion or external attack, imperil the country and its Constitutional system, including, until amended, the peaceful process of amendment…”

Com efeito, não seria razoável supor apriorìsticamente que o Congresso, utilizando-se das informações colhidas pela Comissão de Investigação destinada à sindicância de atividades políticas anti-americanas, fôsse projetar legislação contrária às liberdades civis americanas.

A presunção correta deveria ser, pelo contrário, a de que o Congresso se preparava para, bem informado e documentado, propor medidas, capazes de preservar o regime político que postulara essas liberdades.

Assim, a obrigação que se impõe, de revelar opiniões ou ideologias (principle of disclosure), àqueles que pretendem perverter os processos pacíficos da Democracia, encontrou no julgamento da Côrte Suprema o apoio de que carecia para firmar-se como um novo grande enunciado da ciência política contemporânea.

Todavia, as falhas nos processos usados pela primeira comissão especial da Câmara dos Representantes (Dies Committee) autorizada a investigar pessoas, grupos ou partidos sôbre suas idéias subversivas ou militança ativa anti-americana, decorrentes talvez da sua própria experiência precursora, têm sido objeto de vivo criticismo.

A literatura jurídica a respeito, em livros e revistas, é bem expressiva: OGDEN, “The Dies Committee”, 1943: GELLERMAN, “Martin Dies”, 1944; BARLOW, “Investigations of Political Bellefs”, “Nebraska Law Review”, 1948: NUTTING, “Freedom of Silence”, Michigan L. R., 1945; Simposium, “Congressional Investigations”, Chicago L. R., 1951, e, CARR, “The Un-American Activities Committee and the Courts”, Louisiana L. R., 1951.

A publicidade das revelações, não raro embaraçando a ação própria do Departamento de Justiça, a divulgação de depoimentos tendenciosos envolvendo pessoas inculpadas, e as complicadas regras de prova (rules of evidence) como empregadas nos inquéritos ordinários, explicam, até certo ponto, as censuras à Comissão Dies, e alguns de seus insucessos.

Daí a ressonância do voto divergente do juiz CLARK, no caso Josephson, de lances notáveis como êstes:

“The right of congressional investigation has been so important, so productive of good in so many instances in our history, that no one would wish to hamper it improperly. And it is true, as many urge, that the force of public opinion and the expression of the electorate at the polls must remain its main source of control. But in the narrow, thouph important, field of constitutional liberties, more controi is desirable. For the extreme power thus wielded carries the seeds of its own ruin if it is not constitutionally exercised. Indeed the mixed and confused public reaction to the activities of this Committee signifies as much. Any investigation involving the freedom of expression of views or beliefs is sure to be disturbing to our historical conceptions of democracy unless it is conducted to such ends and in such manner as to command the support of public opinion. Yet the Committee has been under constant and searching critcism from even the most conservative elements in our society, who can in no sense be guilty of “red” tendencies; while even those who support its objectives do so in general with more than an apology for its methods. Such a situation, even if legally invulnerable, is a potent source of weakness, preventive of any longrange accomplishment. Friends and supporters of the congressionat power may well fear its present exercise here and find the application of a proper restraint a source of strength in the long run, rather than the reverse. For a widespread belief that the Committee is acting in an un-American way to even an American end will destroy the Committee’s usefulness in the eyes of “a liberty-loving people”.

Realmente, o direito de Investigar do Congresso, cujas únicas fontes de contrôle político devem permanecer na opinião pública e nas opções do eleitorado, têm produzido tanto bem em tantas ocasiões na história dos Estados Unidos, que nenhum verdadeiro americano poderá desejar dificultá-lo desnecessàriamente.

Porém, no campo estrito das liberdades individuais envolvendo ideologias ou crenças, é de se desejar, contudo, que êsse direito seja constitucionalmente exercido.

Eis por que a ação investigadora da Comissão Dies, tão extremada, há suscitado viva reação pública, embora esta por sua vez misturada e confusa.

Com efeito, adverte o profundo voto dissidente, uma Idéia já muito generalizada de que a Comissão está agindo de um modo antiamericano, embora para uma finalidade americana, poderá destruir a utilidade da Comissão aos olhos de “um povo amante da liberdade”.

Um povo amante do direito à liberdade deseja que o Congresso exerça com liberdade o seu direito de investigação, mas que o faça nos limites da Constituição com o devido respeito pelos direitos do indivíduo, a fim de que êste não possa legitimamente contestar a autoridade, natureza, finalidade, matéria ou processo do órgão investigador ou de sua ação.

Por outro lado, cioso como é igualmente do respeito a seus deveres cívicos, estima êsse mesmo povo que nenhum cidadão, sob pena de cometer delito de desacato, deixe de cooperar lealmente com o Congresso na execução de um encargo como êsse de tamanha importância e responsabilidade.

O poder do Congresso de punir por desacato é mais amplo do que o de fazer investigações, terminando, porém, com a pena de prisão, que não poderá ir além da sessão legislativa da casa (Câmara ou Senado) que a determinou.

Tais limitações, afloradas em Anderson vs. Dunn, 1821, foram definitivamente estabelecidas por ocasião do Julgamento do caso Marshall vs. Gordon, 1917, quando a Côrte Suprema mais uma vez decidiu que:

“…the power (of to punish for contempt), even when applied to subjects that justified its exercise, is limited to imprisonment and such imprisonment may not be extended beyond the session of the body in which the contempt occurred”.

Na punição de depoentes por desacato, o Congresso acha-se limitado pelas disposições fundamentais da Constituição para proteção das liberdades individuais, tais como as da Emenda Quinta, que exigem a instauração prévia do devido processo legal (due process of law).

O processo especial de apuração do desacato tem sido dirigido em diversas ocasiões por comissões especiais, que não as mesmas de investigação, ou, então, pela própria Câmara dos Representantes, como um todo, no recinto das sessões.

Na conformidade dos precedentes (HINDS, “Precedente”, ob. cit.), e das regras de procedimento empregadas, o direito de defesa dos acusados, perante a Casa, pode ser feito pessoalmente ou por intermédio de assistentes.

Na hipótese de o acusado recusar-se também a comparecer perante o júri legislativo, o presidente (Speaker) poderá ordenar a sua prisão pelo serjeant at arms, e até negar-lhe a “liberdade de ir e vir” mediante fiança.

A autonomia e especialidade do processo fundam-se, é óbvio, em que o desacato ao Congresso, da parte de membros ou não-membros, é uma infração a privilégio inerente ao Poder Legislativo, cuja jurisdição neste particular não termina de portas para dentro no edifício do Capitólio, porque êste constitui, com o Senado, um dos órgãos da soberania nacional.

A lei nº 1.579, de 1952, estatui expressamente no § 2º do art. 5°:

“A incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termina com a sessão legislativa em que tiver sido outorgada (autorizada), salvo deliberação da respectiva Câmara, prorrogando-a dentro da legislatura em curso”.

Em vista, pois, dessa expressa autolimitação, nenhuma Comissão de Investigação, ainda que com os seus trabalhos mais de uma vez prorrogados, não poderá, entretanto, deixar de concluir o seu relatório final senão dentro do período da legislatura que determinou a investigação.

Nos Estados Unidos não existe tal restrição, quer por via legal ou quer por via jurisprudencial; ao contrário, quando, no famoso caso Mc Grain vs. Daugherty, 1926, foi suscitada, como terceira contestação relevante, a questão de que o “Congresso” que determinara a sindicância expirara o seu mandato, sustentou a Côrte Suprema não ter sentido tal pressuposto de invalidade arrogado à investigação.

O voto do juiz VAN DEVANTER, que no particular emitiu a opinião da Côrte, foi nos seguintes têrmos:

“Another question has arisen which should be noticed. It is whether the case has become moot. The investigation was ordered and the committee appointed during the Sixty-eighth Congress. That Congress expired March 4, 1925. The resolution ordering the investigation in terms limited the committee’s authority to the periodo of the Sixty-eighth Congress; but this apparently was changed by a later and amendatory resolution authorizing the committee to sit at such times and places as it might deem advisable or necessary. It is said in Jefferson’s Manual: “Neither House can continue any portion of itself in any parliamentary function beyond the end of the session without the consent of the other two branches. When done, it is by a bill constituting them commissioners for the particular purpose”. But the context shows that the reference is to the two houses of Parliament when adjourned by prorogation or dissolution by the King. The rule may be the same with the House of Representatives whose members are all elected for the period of a single Coagress; but it cannot well be the same with the Senate, which is a continuing body whose members are elected for a term of six years and so divided into classes that the seats of one-third only become vacant at the end of each Congress, two-thirds always continuing into the next Congress, save as vacancies may occur through death or resignation.

Mr. Hinds in his collection of precedentes says: “The Senate, as a continuing body, may continue its committees through the recess following the expiration of a Congress”, and, after quoting the above statement from Jefferson’s Manual, he says: “The Senate however, being a continuing body, gives authority to its committees during the recess ajter the expiration of a Congress”. So far as we are advised the select committee having this investigation in charge has neither made a final report nor been discharged; nor has it been continued by an affirmative order. Apparently its activities have been suspended pending the decision of this case. But, be this as it may, it is certain that the committee may be continued or revived now by motion to that effect, and, if continued or revived, will have all its original powers. This being so, and the Senate being a continuing body, the case cannot be said to have become moot in the ordinary sense”.

Estabelece ainda a lei nº 1.579, no seu art. 2º, que

“As Comissões de Inquérito, no exercício de suas atribuições, poderão transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença”.

Realmente, o Congresso é um dos órgãos da soberania nacional, e, assim, conquanto tenha sua sede na capital da República, a sua jurisdição, nas matérias de sua competência constitucional, se irradia daquela, quando necessário, sôbre todo o território da Nação.

Por outro lado, evidencia-se no caso a aclimação, com base em lei, nos costumes de nossas instituições políticas de regente prática norte-americana adotada pelas Comissões Congressuais de Investigação, qual a de tomar depoimentos em outros lugares que não exclusivamente, como até há pouco tempo, a sede do govêrno (seat of governament).

Notadamente em matéria de contestação da eleição de senadores, matéria sabre a qual tem o Senado o expresso poder constitucional de juízo político, geralmente as comissões especiais constituídas para investigar os fundos da campanha procedem a exames e interrogações locais nos Estados.

No Brasil, recomenda a Constituição federal (arts. 53, parág. único, e 40, parágrafo único) seja assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos na composição, pela respectiva Câmara do Congresso, das Comissões de Inquérito.

Nos Estados Unidos, onde as Investigações legislativas de caráter político são muitas vêzes inspiradas por motivos partidários, exceção feita à apresentação de denúncia (impeachment), as investigações são mais freqüentemente dirigidas por comissões senatoriais do que pelas da outra casa, e isto porque é mais estrito o contrôle do partido sôbre o Senado (v. ROGERS, “The American Senate”, ed. Knopf, N. Y., 1926; HAYNES, “The Senate of the United States; its History and Practice”; I-II, ed. Mifflin, Boston, 1938).

A propósito, comenta GALLOWAY:

“Before the Civil War inquiries were more frequently authorized by the House of Representativos; but since that time the Senate has been the more active body. This change ascribed to the control of party leaders in the House; to the fact that the House is more likely to be in political agreement with the President, especially during the first half of a term; to the freedom of debate and absence of effective closure in the Senate; and to its more frequente lack of political harmony, a result of the presence of the holdover members or of a group of insurgents” (in “Encyciopaedia of the Social Sciences”, VIII, ed. Mac Millan, N. Y., 1944).

Quer nos Estados Unidos e quer no Brasil, não existe prescrição constitucional ou legal determinando sejam secretas (private hearings) ou públicas as sessões ou as audiências das Comissões Investigadoras.

Todavia, embora possam, por isso, realizar-se a portas fechadas, dia a dia se converte em permanente o regime de publicidade, o qual desperta o interêsse da opinião pública e convoca naturalmente o auxílio inestimável, quanto a informes, da imprensa escrita (jornal) e falada (rádio).

Assim, mesmo quando, por motivo de conveniência e eficácia da ação investigadora, certos depoimentos são prestados de modo confidencial ou privado, foram posteriormente entregues ao conhecimento do público, como ocorreu, por exemplo, durante os trabalhos da Comissão Hofstadter, que em 1931-1932 investigou o govêrno da cidade de Nova York.

O regime de publicidade, ressalvado, é óbvio, quanto aos depoimentos suspeitos e tendenciosos, não oferece apenas a grande vantagem prática de carrear para as Comissões de Investigação informes ou provas vindas de fontes que, se não fôra a divulgação dos fatos, não teriam podido evidentemente cooperar com o Congresso.

A publicidade enseja, por sua vez, a vigilância da opinião pública sôbre a própria conduta das comissões, impedindo, pela censura e pela crítica, o sucesso das investigações facciosas e abusivas.

Entre nós, bastaria invocar o recentíssimo caso da Comissão da Câmara dos Deputados incumbida de investigar as relações entre a emprêsa jornalística “última Hora” e o Banco do Brasil, cujos interrogatórios e depoimentos de testemunhas, que perante a mesma compareceram, foram até irradiados por diversas estações radiodifusoras.

Lembro-me bem, para destacar apenas um dos episódios altos, da emoção cívica que em mim produziram a inquirição do deputado GUILHERME MACHADO misto de inquiridor-mor e de parlamentar britânico – e o depoimento do general ANÁPIO GOMES, ex-presidente interino do Banco do Brasil, reagindo com habilidade, mas com inteireza ao torniquete dialético do questionário.

A exemplo da praxe inglêsa que considera os relatórios finais das Comissões Legislativas de Inquérito como documentos parlamentares (parliamentary papers), os das comissões norte-americanas de investigação são, por igual, havidos como tais (documents of Congress), e, por isso, são impressos pela Casa que determinou a investigação.

Em 1920, ano em que o Congresso votou a lei que regula o custo das investigações legislativas, o senador WARREN, presidente da Comissão de Finanças, reuniu dados demonstrando que, nos 19 anos anteriores, o Senado havia despendido a soma fabulosa de quase um bilhão e quatrocentos milhões de dólares com investigações,

Não obstante, advertem, porém, os publicistas, tal preço ainda não resgata os serviços inavaliáveis que dessas investigações hão resultado para a história política, social e econômica dos Estados Unidos.

Eis por que, à critica que só enxerga o montante das despesas e não visiona os benefícios públicos provindos da ação investigadora do Congresso, replica HAYNES ser uma crítica injusta ou mal informada (undeserved or misdirected), pois, mesmo os poucos casos de êrro verificados nas investigações; têm sido insignificantes comparados a importância dos abusos investigados.

As Comissões Congressuais de Investigação com as suas três centenas de sindicâncias, e tão prestigiadas pela Côrte Suprema, evidenciam por si mesmas, sua legitimidade e utilidade no funcionamento do governo representativo nos Estados Unidos.

OBJETIVOS

“The power of inquiry… has been used by most legislatures, regardless of constitutional or statutory authority.

It was simply considered as being an ancillary power properly belonging to every sovereign legislature, and was not affected by the theory of the division of powers of government.

It has always existed in the United States as a sine-qua-non of the legislative function” (ERNEST J. EBERLING, “Congressional Investigations”, ed. Columbia University Press, N. Y., 1928).

A Constituição dos Estados Unidos dispõe no art. 1º, Seç. V, nº 1:

“Cada Casa do Congresso será o juiz competente das eleições, resultados das eleições e elegibilidade de seus próprios membros, etc.”.

Na seç. VIII, nº 18:

“Ao Congresso compete fazer tôdas as leis necessárias e convenientes (necessary and proper) para a execução de todos os poderes que lhe foram conferidos pela Constituição, etc.”

E na Seç. IX, n° 7:

“Nenhuma importância pode ser retirada do Tesouro senão em conseqüência de apropriações concedidas por lei, etc.”.

Estabelece ainda no art. 2º, Seç. IV:

“O presidente, vice-presidente e todos os demais funcionários civis da União serão demitidos de seus cargos se, em conseqüência de denúncia (impeachment), forem julgados culpados de traição, corrompimento, ou outros crimes e delitos graves”.

Com fundamento nas duas últimas cláusulas constitucionais acima enunciadas, o Congresso norte-americano tem realizado numerosas investigações compulsórias, assim cronologicamente classificadas através dos seus episódios mais célebres:

a) a apuração das causas que determinaram o insucesso da Expedição St. Clair, uma vez que o custeamento desta tinha que ver com “o poder de bôlsa” do Congresso; e,

b) a sindicância contra o secretário Daniel Webster, acusado de apropriação indébita do fundo secreto do Departamento de Estado, pois a investigação se impunha como providência preliminar ao julgamento da denúncia.

No poder constitucional que tem o Congresso de julgar os funcionários civis da União, por qualquer delito cometido no desempenho de suas funções (for ony misdemeanor in office), é que assenta, por essa via oblíqua, o contrôle do Congresso sôbre a conduta da administração pública.

No Brasil, êsse contrôle legislativo sôbre a probidade na administração não possui a mesma amplitude quando derivado do processo de impeachment, porque êste não atinge, como nos Estados Unidos, todos os funcionários civis da administração.

A Constituição só jurisdiciona ao fôro do impeachment certas categorias de funcionários superiores, nos crimes de responsabilidade.

Por outro lado, a concepção norte-americana, de que a investigação é pertinente tôda vez que com o fato determinado se ache relacionada a matéria de dinheiros públicos, encontra entre nós o mesmo ponto de apoio na disposição constitucional (art. 65, nº I) que atribui ao Congresso o poder de “votar o Orçamento”.

Mas, como conciliar tão restritos poderes incidentais com a imensa, área de matérias (disputas industriais, pressões comerciais, vida particular de homens de negócios, despesas de campanhas eleitorais, arrendamentos de serviços de utilidade pública, tratados comerciais, preços de mercadorias, propaganda comunista, operações bancárias, abusos do poder econômico, política monetária, escândalos de imigração, petróleo e aquisição de territórios, relações de bancos privados com o Tesouro, corrupção de agentes aduaneiros, tráfico de influências políticas nos negócios públicos, etc.) que tem sido objeto do poder de investigar do Congresso nos Estados Unidos?

Motivadas por objetivos tão diversos e não resultantes de expressas ou implícitas autorizações constitucionais, onde se funda então a legitima autoridade (dominium in domínio) do Congresso para, no regime republicano presidencialista, tão marcado pela independência entre os poderes, investigar negócios privados e públicos?

De aduzir ainda que, no Brasil, durante o primeiro período republicano e quando a Constituição não admitia expressamente, como a vigente, o poder congressual de investigar, comissões de Investigação foram criadas para companhias de seguros, irregularidades em alfândegas, conduta de funcionários públicos, o então “Banco da República”, verbas e despesas oficiais, relações de repartições federais com o Tesouro, serviços postais, e para o ruidoso caso da “Revista do Supremo Tribunal”.

E que, muito simplesmente, tôdas essas investigações, ainda que indefinido ou evidente um motivo político a considerar na propositura de muitas, mas envolvendo elas matérias que se situam no campo da legislação, pressupõem òbviamente um futuro trabalho legislativo a ser elaborado pelo Congresso, pois êste pode fazer, em relação aos assuntos de sua competência constitucional, tôdas as leis que entender necessárias e convenientes.

Assim que, investigando os abusos do poder econômico privado, o Congresso apropriou-se de elementos e informações para editar e atualizar a legislação antitruste (Sherman Act, 1890, Clayton Act, 1914, Federal Trade Commission Act, 1914, Robinson-Patman Act, 1936, e Wheeler-Lea Act, 1938); investigando as causas de depressão econômica em várias épocas, e numerosas falências comerciais, foi que o Congresso pôde projetar o Nelson Act, 1898, e, posteriormente, modificá-lo com o Chandler Act, 1938, e, ainda, criar a gigantesca Reconstruction Finance Corporation (RFC); foi de uma investigação legislativa em grande companhia privada – a South Western Railroad – que surgiu a idéia da Interstate Commerce Commission (ICC), 1887, a mais antiga das comissões reguladoras norte-americanas; investigando certas práticas de corrupção e certas fontes suspeitas nos métodos de propaganda e financiamento de eleições, foi que o Congresso pôde legislar o Federal Corrupt Practices Act, 1925, e o Hatch Act, 1940; e, enfim, encerrando a lista meramente exemplificativa, não foi sem-razão que, poucos anos depois de concluídas as investigações da Comissão Couzens no Departamento de Rendas Internas, no período do govêrno Coolidge, legislou o Congresso (Revenue Act, 1934) sobre a matéria da repartição investigada.

Informa GALLOWAY que, no período de 1789 a 1925 e em relação ao Departamento Executivo, realizou o Congresso cêrca de 285 investigações; e, segundo McGEARY, só na década de 1929 a 1938 57 foram feitas por comissões especiais.

Eis por que, em outra oportunidade. GALLOWAY chegou à conclusão de que as investigações que tenham como objeto colher elementos para a legislação são consideradas como legítimo exercício do Congresso:

“Inquiries having these ends genuinely in view are regarded as legitimate exercise of legislative power” (“The investigative function of Congress”, in “A.P.S.R.”, volume XXI, 1927).

Investigar o Congresso o Departamento Executivo ou o Departamento Judiciário exclusivamente para investigar, creio que isto seria no regime presidencialista (Estados Unidos e Brasil) um desvio do Poder Legislativo.

Não é através do poder de investigar, que é um poder de ação indireta, mas através do poder de legislar, de ação direta e coercitiva, que o Congresso pode atuar em relação aos outros dois departamentos do govêrno.

A idéia de um poder geral do Congresso para investigar, independentemente do propósito de legislar, atenta obviamente contra a máxima elaborada de que o poder de investigar, que é acessório, só se afirma legítimo nas matérias sôbre as quais a Constituição atribui expressamente ao Congresso o poder de legislar.

Até nas exceções previstas (qualificação de membros, denúncia e fiscalização da administração financeira) que elementos interessantes não tem recolhido o Congresso norte-americano para ajuda da elaboração legislativa!

Não é absolutamente por si mesmo, tratando-se de investigação compulsória, que o poder de investigar postula para o Congresso a autoridade que êste possui sôbre “pessoas e documentos” da Administração.

Processo preliminar e incidental à função legislativa, a ação investigadora do Congresso não Implica por Isso mesmo “fiscalização” ou “supervisão” dos órgãos investigados, como supõem alguns publicistas, talvez impressionados com o significado remanescente de vocábulos como “investigar”, “inquérito” e “punição”.

O precedente infalível que os mesmos sempre invocam para documentar o que chamam de “controle do Congresso sobre o Executivo” (method of supervising the Administration) é justamente o maior trunfo de que dispõe a jurisprudência constitucional nos Estados Unidos para refutá-los.

Refiro-me à investigação ordenada pelo Congresso no Departamento de Justiça, um dos mais importantes órgãos da administração norte-americana, então dirigido (1921-1924) pelo procurador geral Harry M. Daugherty, acusado de delitos funcionais (misfeasance and nonfeasance) no curso das sindicâncias a respeito do escândalo do Teapot Dome.

Intimado duas vêzes a depor, Daugherty recusou-se a fazê-lo, em conseqüência do que o Senado ordenou a seu serjeant at arms que o conduzisse perante a Comissão de Investigação.

Houve então o recurso de habeas corpus, o qual lhe foi concedido, e dessa decisão da Côrte Federal de Ohio apelou Mc Grain para a Côrte Suprema.

No contestar a objeção de que a investigação não tinha o propósito de legislar e, portanto, o Senado não tinha poder para investigar fora de sua jurisdição, a Côrte assim se manifestou:

“We are of opinion that the court’s ruling on this question was wrong, and that it sufficiently appears, when the proceedings are rightly interpreted, that the object of the investigation and of the effort to secure the witness’s testimony was to obtain information for legislative purposes.

It is quite true that the resolution directing the investigation does not in terms avow that it is intended to be in aid of legislation; but it does show that the subject to be investigated was the administration of the Department of Justice – wheter its functions were being properly discharged or were being neglected or misdirected, and particularly whether the Attorney General and his assistants were performing or neglecting their duties in respect of the institution and prosecution of proceedings to punish crimes and enforce appropriate remedies against the wrong-doers – specific instances of alleged neglect being recited. Plainly the subject was one on which legislation could be had and would be materially aided by the information which the investigation was calculated to elictt. This becomes manifest when it is reflected that the functions of the Department of Justice, the powers and duties of the Attorney General and the duties of is assistants, are all subject to regulation by congressional legislation, and that the department is maintained and its activities are carried on under such appropriations as in the judgment of Congress are needed from year to year. The only legitimate object the Senate could have in ordering the investigation was to aid it in legislating; and we think the subject-matter was such thal the presumption should be indulged that this was the real object. An express avowal of the object would have been better; but in view of the particular subject-matter was not indispensable”.

Êste trecho do famoso julgado (Mc Grain vs. Daugherty, 1928) é a matriz da doutrina vigente nos Estados Unidos, segundo a qual tôda investigação legislativa tem, qualquer que seja seu objetivo, um propósito genuinamente legislativo.

No Brasil, a vigência, conquanto episódica. dessa doutrina não constitui mais uma novidade.

Com efeito, já em 1895 o deputado VERGNE DE ABREU, ao requerer à Câmara a nomeação de uma comissão investigadora, para examinar a situação das companhias estrangeiras de seguro-vida, visara à adoção de futuras “medidas legislativas”.

Em 1935, o deputado JOÃO SIMPLÍCIO, ao propor uma investigação compulsória a respeito das condições da marinha mercante nacional. objetivara igualmente um futuro “trabalho legislativo”.

E, ainda recentemente, o deputado BILAC PINTO, à base das conclusões da

Comissão de Inquérito sôbre as relações entre a emprêsa “Última Hora” e o Banco do Brasil, apresentou projeto de lei modificando a legislação dêsse estabelecimento oficial de crédito,* e a própria Comissão de Inquérito aprovou emenda de autoria do deputado EURICO SALES, oferecida em plenário, determinando que o avulso da publicação do inquérito fôsse encaminhado Comissões de Justiça e Finanças, para a “elaboração de projetos de lei” que forem sugeridos pela prova da investigação realizada.

__________________

Nota:

* N. da R.: Publicado neste volume, página 550.

• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 1
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• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 6

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