A superintendência da moeda e do crédito, os bancos e a Constituição Federal

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REVISTA FORENSE

A superintendência da moeda e do crédito, os bancos e a Constituição Federal

SUPERINTENDÊNCIA DA MOEDA E DO CRÉDITO

Revista Forense

29/12/2021

REVISTA FORENSE – VOLUME 146
MARÇO-ABRIL DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 146

CRÔNICA

Os primeiros mestres da Faculdade de Direito de Minas Gerais – Mário Casassanta

DOUTRINA

PARECERES

NOTAS E COMENTÁRIOS

O regime federativo e a educação – Osvaldo Trigueiro
A superintendência da moeda e do crédito, os bancos e a Constituição Federal – Abgar Soriano
Delito político – Paulo Carneiro Maia
Expulsão de estrangeiros – A. Dardeau de Carvalho
Os direitos do autor na obra cinematográfica – Hermano Duval
A proteção das marcas notoriamente afamadas – Thomas Leonardos
Reajustamento pecuário – Contagem de juros – Responsabilidade da União – Edgar Quinet de Andrade

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

Jurisprudência Civil e Comercial
Jurisprudência Criminal
Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Abgar Soriano, professor da Faculdade de Direito da Universidade do Recife.

NOTAS E COMENTÁRIOS

A superintendência da moeda e do crédito, os bancos e a Constituição Federal

Instado para participar desta Semana Jurídica – notável criação da mocidade acadêmica da Faculdade de Direito do Recife, ora a cargo dos estudantes dêste glorioso Templo do Saber, que é a Faculdade de Direito de São Paulo, irmã gêmea daquela – quis trazer também a minha modesta contribuição, submetendo à critica dos doutos um trabalho que, refugindo, embora, à minha especialização, há, por certo, de ser acolhido como um testemunho do meu acendrado amor às instituições democráticas e do meu grande aprêço à cultura jurídica de São Paulo, Estado-padrão das entidades federativas brasileiras.

O demérito do trabalho encontra compensadora equivalência no momentoso do assunto que, lhe serve de objeto.

Em verdade, não estando ainda o país: refeito da comoção produzida pelo chamado “escândalo do Banco do Brasil”, oportuno se me afigura o estudo de nossa atual organização bancária, fonte primeira, ao meu ver, da favorável ambiência para êsses descalabros de nossa economia monetária, que tão grandemente prejudicam o progresso do país, afetando-lhe de envolta a moralidade dos costumes políticos.

É para êste estudo, que se não restringe ao plano jurídico, porque alcança, também, o econômico, que eu desprezo a benevolência dos doutos, convocando-os a colaborar comigo na asseveração, perante a imprensa e perante os tribunais, de que o que aí está não pode mais perdurar, por ser adverso aos princípios democráticos sob que vivemos.

Superintendência da Moeda e do Crédito

Pelo dec.-lei n° 7.293, de 2 de fevereiro de 1945, foi criada a Superintendência da Moeda e do Crédito, diretamente subordinada ao Ministério da Fazenda, “com o objetivo imediato” – di-lo o artigo 1° – “de exercer o contrôle do mercado monetário e preparar a organização do Banco Central”.

Justificando a criação daquele órgão, o então ministro da Fazenda, após acentuar, na exposição de motivos do respectivo projeto, datada de 31 de janeiro de 1945 (“Diário Oficial” de 6-2-945), que o mencionado decreto-lei “consubstancia as medidas relativas ao contrôle mais severo do crédito“, esclarecia que “tais medidas têm por fim facilitar ao governo a obtenção dos recursos para as despesas de guerra e conter a alta dos preços“, sendo que, quanto a esta última finalidade, ponderava, in verbis: “Se não contivermos a alta do nível geral de preços no mercado interno, é evidente que estaremos impossibilitados de produzir para consumo nos mercados do mundo”.

ao remate da mesma exposição de motivos, sub-relevava o mesmo ministro ser “necessário consolidar, com urgência, as bases da política monetária, instituindo definitivamente, em tôda a sua amplitude, o sistema do Banco Central”.

Foram êstes, e não mais que êstes, os motivos determinantes da criação da Superintendência da Moeda e do Crédito.

De tôda evidência é que, havendo cessado a guerra, a cujas despesas visava o governo prover com a obtenção dos recursos decorrentes das medidas contidas no dec.-lei n° 7.293, e no mesmo ano em que foi instituído aquêle órgão controlador do mercado monetário, não há mais ambiência para a primeira justificativa.

No que tange ao segundo motivo, ou seja, o se visar “conter a alta dos preços”, não é de mister focalizar o frustrâneo de tal objetivo. A política monetária, consubstanciada nas medidas previstas no dec.-lei n° 7.293, não logrou, sob êsse prisma, nenhum êxito. Ao revés, a alta do nível geral de preços, no mercado interno, sôbre não haver sido contida e nem mesmo estagnada, projeta-se, dia a dia, vertiginosamente, a elevações estonteantes, gerando, no espírito de tôda gente, esta situação de intranqüilidade em que vivemos, testificada pelo clamor púbico, ante os desajustamentos econômicos e financeiros por ela provocados.

E, sob êsse aspecto, o paralelo entre a situação brasileira e a dos países europeus, que mais diretamente sofreram as vicissitudes e os malefícios da guerra, é, quanto a nós, desconcertante.

Enquanto que o custo de vida, de junho de 1950 a agôsto de 1951, consoante estatística organizada por um jornal francês e transcrita na revista “Portugal dia a dia” (n° 21, pág. 14), subiu na Áustria 23,5%, na França 20%, na Suécia 17,6%, na Inglaterra 88% e na Suíça 5%, sem se dever incluir Portugal, vez que, entre todos os países europeus, foi o apontado como exemplo único de estabilização do custo de vida; que se dizer da situação brasileira, onde o nível dêsse custo de vida vem atingindo índices astronômicos?

Há que se reconhecer, pois, ante a evidência assaz gritante dos atos, o malôgro das providências enfeixadas no dec.-lei n° 7.293, que instituiu a Superintendência da Moeda e do Crédito.

Quanto ao terceiro fundamento, ou seja, o de “preparar a organização do Banco Central”, êle resulta, atualmente, de todo inoperante, visto como a necessidade, frisada naquela exposição de motivos, de “consolidar, com urgência, as bases da política monetária, instituindo, definitivamente em tôda a sua amplitude, o sistema do Banco Central”, constitui atribuição exclusiva do Poder Legislativo, ex vi do disposto no art. 5°, ns. IX e XV, alínea k, combinado com os artigos 65, n° IX, 146 e 149, todos da Constituição federal.

De modo que, se, à época da criação da Superintendência da Moeda e do Crédito, possível era ao Poder Executivo – mercê dos poderes discricionários de que se achava investido pela Carta Constitucional de 10 de novembro de 1937 – “preparar a organização do Banco Central”, consolidando as bases da política monetária e determinando, para isso, as medidas consubstanciadas no dec.-lei n° 7.293, hoje, o Poder Executivo carece, de todo em todo, de tal competência, cumprindo-lhes, tão apenas, e quando muito, a iniciativa, aliás não exclusiva, de alguns projetos de lei (art. 67 da Constituição federal).

Sòmente sob um regime autoritário, como o instituído a 10 de novembro de 1937, onde o Estado, personificado no presidente da República, exercia, sem peias nem medidas, poderes verdadeiramente arbitrários, a ponto tal de um simples decreto presidencial versar, como na hipótese, sôbre matéria de competência legislativa da União (arts. 13 e 180), inclusive quanto à própria lei básica, e onde, por isso mesmo, os direitos individuais eram coisa denominada à prepotência governamental; sòmente sob um tal regime como íamos dizendo – é que se compreende e se é forçado a tolerar disposições como as dos arts. 3°, 4° e 5° do malfadado dec.-lei n° 7.293.

Assim, que o art. 3° estabelece, in verbis:

“Enquanto não fôr convertido em lei o projeto de criação do Banco Central, à Superintendência da Moeda e do Crédito incumbe as seguintes atribuições:

a)…

b) receber com exclusividade, depósitos de bancos;

c) delimitar, quando julgar necessário, as taxas de juros a abonar às novas contas, pelos bancos, casas bancárias e caixas econômicas”

O art. 4°, de sua parte, assim preceitua:

“Independentemente do ato de manterem em caixa o numerário julgado indispensável ao seu movimento, são os bancos obrigados a conservar em depósito no Banco do Brasil S. A., à ordem da Superintendência da Moeda e do Crédito, sem juros:

a) oito por cento (8%) sôbre o valor dos depósitos à vista;

b) quatro por cento (4%) sôbre o valor de importâncias depositadas a prazo fixo ou mediante aviso prévio superior a 90 dias.

Parágrafo único. A Superintendência da Moeda e do Crédito poderá alterar, para mais ou para menos, até o máximo de 75% das percentagens indicadas, a obrigatoriedade referida neste artigo“.

Quanto ao art. 6°, assim se inscreve:

“A Superintendência da Moeda e do Crédito baixará, sempre que fôr necessário, instruções, para perfeita execução do presente decreto-lei”.

Munida dessa estapafúrdia delegação de função legislativa, a Superintendência da Moeda e do Crédito, para logo, na instrução n° 1, de 5 de fevereiro de 1945, transformou aquela atribuição de “receber com exclusividade, depósitos de bancos” numa obrigação, por parte dêstes, de realizarem tais depósitos, outorgando-se, além, disso, na alínea c do n° 3, o poder de fixar “o prazo para o integral cumprimento dessa exigência“.

É bem de ver que ninguém poderá lobrigar, na disposição da alínea b do artigo 3° do dec.-lei n° 7.293, senão uma faculdade contingente por parte dos bancos, ou seja, a de que, na hipótese de pretenderem fazer depósitos de parte de seu numerário, sòmente o poderão na Superintendência da Moeda e do Crédito, ou melhor, no Banco do Brasil S A., que tem, para isso, a exclusividade receptiva, mercê do contrato celebrado a 5 de fevereiro de 1945, no qual aquela Superintendência transferiu àquele banco “a exclusividade para receber depósitos de bancos“.

Essa faculdade transmudou-se, todavia, numa exigência, o que quer dizer; num dever legal…

Há, porém, aí, a tôda evidência, uma subversão ao princípio da hierarquia das leis, vez que uma simples instrução alterou, substancialmente, o conteúdo do próprio decreto-lei, sôbre que, nada obstante, se alicerça.

E, coroando essa singularidade, a instrução n° 2, de 19 de março de 1945, determinou que o Banco do Brasil S. A. “abonará, nas contas que os bancos ali mantiverem, os juros de 1% ao ano“.

Dois, portanto, são os depósitos cumpulsórios que os bancos fazem no Banco do Brasil S. A.: um, a que poderíamos chamar de forçadamente voluntário, rendendo os juros de 1% ao ano; e outro, forçado, sem juros, à disposição da Superintendência da Moeda e do Crédito, de valores variáveis, em função das percentagens fixadas pela mesma Superintendência sôbre o montante dos depósitos, à vista ou a prazo, existentes nos mesmos bancos.

Enquanto isso, a mesma Superintendência, nas instruções ns. 34 e 36, de 17 de agôsto de 1950 e de 20 de junho de 1951, respectivamente, e, pois, em pleno regime constitucional, o que não na impediu de invocar ainda o estabelecido na alínea c do art. 3° do citado decreto-lei n° 7.293, entendeu de delimitar as taxas de juros, que os bancos podem abonar aos depósitos nêles realizados, taxas essas que variam de 3% a 6%, no máximo ao ano, consoante as espécies, montantes e prazos dêsses depósitos.

Não há ocultar, portanto, que aquêles depósitos compulsórios acarretarei um flagrante e palpável prejuízo para todos os bancos e casas bancárias, dada a grande diferença entre as taxas de juros que pagam aos seus clientes-depositantes e a que recebem, ou deixam de receber, por tais depósitos compulsórios.

Aplicação da multa

No que tange ao assunto, há outra circunstância que merece realçada: a de que tais instruções ameaçam os infratores com a aplicação da multa prevista no art. 69 do regulamento baixado com o dec. n° 14.728, de 16 de março de 1921, cancelando-lhes a respectiva autorização para funcionar, no caso de reincidência.

A multa em aprêço é de Cr$ 5.000,00 a Cr$ 50.000,00, multa de 50% da importância da transação e seqüestro dos valores ou fundos:

Escusado, porém, será dizer que ninguém lobrigará naquele regulamento qualquer disposição pertinente à limitação das taxas de juros dos depósitos, aliás de todo em todo inviável àquele tempo, vista como calcado tal regulamento no regime liberal da Constituição de 1891.

Defrontamo-nos; dessarte, com esta situação profundamente estapafúrdica: um simples órgão administrativo estabelecendo penalidades para fatos não definidos, anteriormente, por lei como crimes!…

E isto – acentua-se – sob o regime de uma Constituição democrática, que “assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade à segurança individual e à propriedade”.

Há, porém, mais: porque a Superintendência da Moeda é do Crédito, abonando-se no art. 6° do decreto-lei n° 7.293, de 2 de fevereiro de 1945, e no art. 4° do dec.-lei n° 8.495, de 28 de dezembro de 1945, e considerando (é textual), os inconvenientes da expansão imoderada da rêde bancária, através da criação de agências e escritórios”; considerando, outrossim, “que essa concentração conduz à competição menos avisada na coleta dos depósitos e gera facilidades menos acanselháveis na distribuição do crédito, não permitindo também uma razoável formação e seleção dos corpos dirigentes” entendeu de, na instrução n° 37, de 20 de junho de 1951, classificar as localidades em três categorias, “para determinação das praças em condições de comportarem novas agências bancárias” (também textual), organizando; outrossim, uma “escala para determinação do número máximo de filiais admissíveis no local, compreendidas as já existentes”, fazendo depender de autorização sua a abertura de novas agências, é isso consoante uma “ordem de preferência” (sic) por ela mesma estabelecida.

Pondo à margem, por enquanto, o aspecto jurídico do problema, certo e recerto é que tais medidas não visam a instituir, “definitivamente, em tôda a sua amplitude, o Sistema do Banco Central”, qual o apregoava a exposição de motivos ministerial; mas, sim, e só e só, a assegurar ao Banco do Brasil S. A. uma situação privilegiada, possibilitando-lhe uma indisfarçável concorrência desleal com os seus congêneres.

Em verdade, todos quantos têm versado o problema da criação do Banco Central sobrelevam-lhe êste aspecto fundamental: o de ser “o banco dos bancos”. Sendo “a cúpula do sistema bancário, um estabelecimento principal, prestigiado pela participação ou vinculação do Estado”, e exercendo “uma função inconfundível de chefia do conjunto, já por ser o único ou principal estabelecimento emissor, banqueiro e conselheiro financeiro do Tesouro, já por funcionar como o “banco dos bancos” (ALIOMAR BALEEIRO, in “Repertório Enciclopédico do Direito Brasileiro” vol. 5, pág. 302), não deve, por isso mesmo, concorrer com os demais bancos nas operações comerciais bancárias.

Ora, falar em Superintendência da Moeda e do Crédito é o mesmo que dizer Banco do Brasil S. A., simples a sociedade de direito privado, embora que de economia mista; porque a essa organização de direito privado, que se não alça, sequer, à posição de uma entidade autárquica, segundo o testemunho de CARLOS DA ROCHA GUIMARÃES (ob. e vol. cits., página 299), foram atribuídas as funções de agente executador daquela Superintendência, consoante contrato aprovado pelo decreto-lei n° 7.317, de 10 de fevereiro de 1945.

Com efeito, a administração da Superintendência, tirante o ministro da Fazenda, que é ó presidente do Conselho, é constituída, tôda ela, de diretores do Banco do Brasil S. A., cujos funcionários, ademais, são utilizados nos serviços da Superintendência.

Não é possível fusão mais íntima, amálgama mais perfeito.

Banco do Brasil S. A.

Daí resulta. que o Banco do Brasil S. A., que já tem a seu prol regalias e privilégios especiais (isenção de impostos para os seus serviços, franquia postal e telegráfica para a sua correspondência) e que dispõe da maior rêde de agências em todo o território nacional (mais de 280), sendo, por isso mesmo e qual o acentua ALIOMAR BALEEIRO (ob. e vol. cits.; página 307), “o maior banco comercial em concorrência com os demais”, está, através das instruções da Superintendência da Moeda e do Crédito, de que tem o contrôle, legislando em causa própria, no seu exclusivo interêsse e para sua exclusiva vantagem.

Com efeito, competindo com todos os demais bancos do país em tôdas as operações comerciais bancárias, tendo o seu encaixe natural e fàcilmente aumentado e assegurado com aquêles depósitos compulsórios, a que, de seu simples alvedrio, atribui, para um dêles, a renda ínfima de 1%, redesconta-lhes, todavia, os títulos, ou empresta-lhes dinheiro à taxa de 6%, isto é, à mesma taxa por êle permitida aos bancos para pagamento de juros de seus depósitos a prazo fixo de 12 meses…

Como se vê, o Banco do Brasil S. A., longe de preencher as funções de Banco Central, longe de ser “o banco dos bancos”, é o extorsionário de todos os bancos.

Fala-se, porém, na crescente intervenção do Estado no domínio da economia, na necessidade, que ele tem, de exercer um mais acentuado contrôle das atividades humanas, a fim de fazer face às condições de desequilíbrio social e econômico do mundo atual.

É o poder de polícia, que todos lhe reconhecem.

Êsse poder de polícia, que está compreendido na expressão genérica de atos discricionários, varia, porém, em função do sistema jurídico dentro do qual se tem de estabelecer a respectiva doutrina.

SEABRA FAGUNDES (ob. cit., volume 2°, pág. 238), versando o assunto, escreve, in verbis:

“No Estado democrático, ensina FLEINER, não há competência que não tenha a sua origem na Constituição nas leis dela derivadas ou nas normas jurídicas derivadas da lei. Daí, tôdas as atividades da função administrativa serem limitadas pela subordinação à ordem jurídica, ou seja, à legalidade.

Os agentes executivos “não possuem poder autônomo, independente da Constituição ou da lei”, e o procedimento administrativo não tem existência jurídica se lhe falta, como fonte primária, um texto legal, ou se é exercido contra a orientação dêle e fora dos limites nêle traçados.

“Qualquer medida que tome o poder administrativo em face de determinada situação individual, sem preceito de lei que a autorize, ou excedendo o âmbito de permissão da lei, será injurídica.

“Essa integral submissão da administração pública à lei constitui o denominado princípio de legalidade, aceito universalmente, e é uma conseqüência do sistema de legislação escrita e da própria natureza da função administrativa.

O direito escrito, tende a sua mais forte razão de ser na necessidade de excluir o arbítrio no desenvolvimento das relações sociais, pressupõe, necessàriamente, limitação de atividades segundo os seus textos.

Por outro lado, sendo a função administrativa essencialmente realizadora do direito, não se pode compreender seja exercida sem que haja texto legal autorizando-a, ou além dos limites dêste.

Nem o caráter discricionário, que pode revestir o procedimento administrativo, importa lhe negar a sujeição à lei.

“Como adverte ROSCOE POUND, a elasticidade, que os standards asseguram aos movimentos administrativos, não significa supressão do regime de direito. Êles se podem aplicar “mediante uma técnica e de acôrdo com os princípios de ordem legal”. Apenas nos casos de atividades discricionárias, os limites legais perdem parcialmente a rigidez; para se reconhecer ao Poder Executivo certa liberdade de movimentos, quanto à oportunidade, conveniência e modo de agir, em atenção à variedade e multiplicidade dos casos, que lhe são presentes.

“Em fundo, porém, e no que concerne à competência, à forma e à finalidade, o poder administrativo permanece adstrito às rígidas fronteiras pré-traçadas na lei”.

TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI (ob. cit., vol. 5°, pág. 15), de sua parte, falando sôbre os atos discricionários, adverte:

A Constituição vigente, portanto, ao declarar, em seu art. 141, § 4°, que nenhum ato poderia ficar subtraído à apreciação do Poder Judiciário, desde que estivessem em jôgo direitos individuais, nada mais fêz do que restringir a seus justos limites o conceito do ato discricionário.

Deixa de o ser aquêle ato que atingir um direito individual, porque então o poder transcende da sua esfera de ampla apreciação, para penetrar no campo da proteção judicial e do exame do ato por outro poder, o que é a própria negação da discrição”.

Ora, o exame daquelas medidas a Superintendência da Moeda e do Crédito revela, a tôda evidência, colidirem elas com o regime jurídico estabelecido na Constituição federal de 1946, ferindo de frente direitos individuais por ela expressamente assegurados.

Antes do mais, há que se acentuar o absurdo de, sendo a Superintendência da Moeda e do Crédito um simples órgão da administração pública, pretender legislar, através das instruções emanadas de seu Conselho, sôbre matéria de direito substantivo, fixando normas jurídicas relacionadas com direitos individuais.

Em verdade, competindo à União “fiscalizar as operações de estabelecimento de crédito” e “legislar sôbre direito civil, comercial, penal, processual” e “comércio exterior e interestadual, instituições de crédito, câmbio e transferência de valores para fora do país” (art. 5°, ns. IX e XV, alíneas a e k, da Constituição federal), e competindo ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, “legislar sôbre tôdas as matérias da competência da União” (art. 65, n° IX, da mesma Constituição), certo e recerto é que a Superintendência da Moeda e do Crédito está usurpando funções peculiares do Poder Legislativo, subvertendo, dessarte, o sistema político-constitucional.

Ademais, tôdas as medidas ou providências contidas nas instruções expedidas pelo Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito consubstanciam uma flagrante intervenção no domínio econômico.

Ora, é a própria Constituição federal que, sôbre vedar a qualquer dos poderes a delegação de suas atribuições (§ 2° do art. 36), determina a forma por que se poderá processar essa intervenção, estabelecendo-lhe, outrossim, a respectiva limitação.

Ouça-se, a respeito, o que diz o artigo 146:

“A União poderá, mediante lei especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade. A intervenção terá por base o interêsse público e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituição”.

De maneira que a intervenção sòmente se processará por lei especial e respeitando-se “os direitos fundamentais“, que não são outros senão os especificados nos arts. 141 a 144, os quais, no justo dizer de TEMÍSTOCLES B. CAVALCANTI (“A Constituição Federal Comentada”, vol. III, pág. 63), “constituem um mínimo de exigências, para que todos passam viver e desenvolver livremente as suas atividades”.

O douto CARLOS MAXIMILIANO (“Comentários à Constituição Brasileira”, 4ª ed., vol. III, págs. 29 e segs.) dá-nos esta lição de civismo:

As garantias asseguradas pelo estatuto fundamental prevalecem, não só em face dos poderes federais, mas também dos estaduais e dos municipais, impõem-se, indistintamente, a tôdas as autoridades, legislativas, executivas ou judiciárias, seja qual fôr a origem da sua investidura e a esfera da respectiva competência. O que está nos arts. 7°, VII, e 141 a 144, não é um lema, um conselho; é uma regra compulsória, iniludível e geral. A opinião contrária seria, no regime brasileiro, absolutamente insustentável.

Onde se entende que os direitos do homem têm uma consagração apenas teórica, resta ao povo a resistência à opressão, no sentido francês e revolucionário.

No govêrno de leis, a violência é, em regra, desnecessária e contraproducente: existem freios e contrapesos, obstáculos vigorosos à hipertrofia de qualquer dos poderes constitucionais.

Por serem peremptòriamente exeqüíveis, obrigatório tudo o que encerram as disposições citadas, não é licito formular nenhuma lei ou regulamento, que livre de responsabilidade imediata os que desrespeitam prescrições do art. 141; nem tampouco restringir o alcance dos remédios judiciários tradicionais e destinados a amparar as vítimas de tais transgressões.

Nenhum ato das Câmaras teria fôrça para cercear a autoridade e o dever dos juízes de impor aos representantes, superiores ou subordinados do Executivo o respeito integral às prescrições do Código Supremo.

Não há onipotência em face do estatuto básico; nem sequer supremacia absoluta de poder algum. Sôbre todos êles impera soberanamente a lei.

Temos o Estado de direito, Rechtsstaat, dos publicistas tudescos. Não é só a Constituição que o assegura; se o fôsse, bem pouco valeria a ordem jurídica estabelecida. Pairam acima dos textos os princípios imanentes, frutos da evolução universal, os dogmas culturais da humanidade.

A autoridade de governantes e magistrados é limitada pelas normas escritas; porém, as próprias assembléias se acham impedidas de formular certas leis: embora continue dúctil, alterável o estatuto básico, ninguém ousaria reformá-lo em flagrante antinomia com determinados cânones do liberalismo e da democracia”.

Não é menos incisivo o erudito PONTES DE MIRANDA (“Comentários à Constituição de 1946”, vol. III, pág. 149), ao afirmar que “nenhuma lei brasileira pode ser interpretada ou executada em contradição com os enunciados da Declaração de Direitos, nem em contradição com quaisquer outros artigos da Constituição de 1946; porém, alguns dos incisos do art. 141 são acima do Estado, e as próprias Assembléias constituintes, em revisão, não os podem revogar ou derrogar. Tais incisos são os que mantêm declaração de direitos fundamentais supra-estatais”.

Ora, que se dizer das medidas ou providências insertas nas instruções baixadas pelo Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito nos passos já indicados?

Um estudo mesmo apressado delas conduzirá, para logo, à assertiva de haver uma irrecusável incompatibilidade entre elas e o regime constitucional instituído em 1946, dado que tôdas colidem com os direitos fundamentais assegurados na Constituição federal.

Assim que se não harmoniza com o princípio de isonomia, ou da igualdade perante a lei, – expressamente estabelecido no § 1° do art. 141, – a situação privilegiada, que o dec.-lei. n° 7.293 estabeleceu a prol do Banco do Brasil S. A., e que as instruções do Conselho da Superintência da Moeda e do Crédito, dia a dia e mais a mais, vêm aprimorando.

Realmente, enquanto todos os bancos e casas bancárias são compelidos ao depósito forçado e não remunerado, sem falar no “valuntariamento forçado”, à ínfima taxa de 1% ao ano, o Banco do Brasil S. A., que é o beneficiado por tal medida, dela, naturalmente, está isento.

Verdade que os balanços e balancetes do Banco do Brasil S. A. fazem figurar, em seu ativo, cifras sob a rubrica “Superintendência da Moeda e do Crédito, nosso depósito obrigatório”. Isso, porém, constitui um simples expediente dissimulatório, dado que tais cifras aparecem, numa identidade quantitativa absoluta, também no passivo, invalidando, dessarte, aqueloutro lançamento.

Não preciso, por outro lado, acentuar a extravagância jurídica resultante dessa nova modalidade, ou dessa nova aplicação de doutrina do contrato comigo mesmo: o autodepósito…

Qual a conseqüência de tais depósitos compulsórios? Os resultados práticos falam por si sós… Diminuem-se os encaixes dos demais bancos, retirando-lhes, portanto, a possibilidade de ampliação de seus negócios junto aos verdadeiros necessitados, que são a indústria e o comércio, para aumentar o do Banco do Brasil. S. A., a fim de que os afilhados políticos, ou os negocistas desalmados, que tudo são aventureiros sem escrúpulos, façam as suas arremetidas contra o respectivo montante, aparentemente vultoso, mas que, em verdade, e tal como se pode ver de qualquer balanço ou balancete do mesmo banco, é de si só insuficiente para atender ao montante das simples ordens de pagamento.

É que, “em face da constante queda percentual dos depósitos do público” – a confissão consta do Relatório de 1951, à pág. 134, – o Banco do Brasil S. A., para atender àquela sua clientela, tem de se suprir com os depósitos forçados dos demais bancos.

Mas, “não é lícito ao legislador dar vantagens para alguém com desvantagem para outrem”, mesmo porque “a Constituião não suporta os privilégios” (CARLOS MAXIMILIANO, ob. e vol. cits., páginas 36 e 39).

Ofende, também, e substancialmente, o direito de propriedade, garantido no § 16 do art. 141 da Constituição federal, o impor a Superintendência da Moeda e do Crédito, aos bancos e casas bancárias, aquêles depósitos compulsórios no Banco do Brasil S. A.

Ninguém ignora que a propriedade, qual o acentua LÉON DUGUIT (“Les Transformations Générales du Droit Privé”, pág. 158), “não é mais o direito subjetivo do proprietário; é a função social do detentor da riqueza”.

“Não resta dúvida” – esclarece-o TEMÍSTOCLES B. CAVALCANTI (ob. e volume cits., págs. 130 e segs.) – “Não resta dúvida que a utilização da propriedade pelo indivíduo, no gôzo de um direito natural indeclinável e irrestrito, permite-lhe o gôzo de uma absoluta liberdade. Mas, não é menos certo que a concepção individualista pressupõe a existência de uma situação, que não representa a realidade, porque o indivíduo é apenas um elemento da sociedade, e a utilização de seus bens, de sua riqueza, está subordinada ao interêsse coletivo.

“Esta reação contra a concepção individualista do direito de propriedade não conduziu, entretanto, os países de Constituição democrática a uma solução mais radical. Procurou-se, por isso mesmo, distinguir o conteúdo, do uso da propriedade, subsistindo a conceituação: individualista do direito de propriedade (substantivo), mas condicionado o seu uso ao interêsse social.

“Como nota BURDEAU, esta solução procura conciliar as duas tendências (individualista e social), pelo respeito à “propriedade individual, mas controlado o seu exercício pelo poder político a quem compete velar pelo interêsse social. A fórmula se concilia bem com os nossos preceitos constitucionais, que insistem na distinção entre o valor da propriedade e o seu uso.

“Se portanto, o indivíduo só pode ser desapossado da sua propriedade, mediante indenização, pode, entretanto, sofrer tôdas as limitações ao seu uso, de acôrdo com as exigências impostas pelo interêsse social, ao bem-estar da comunidade.

“Com isto se legitimam as restrições decorrentes do exercício, pelo Estado do chamado poder de polícia e que atingem, hoje, tôdas as manifestações do direito de propriedade. O proprietário não é o inteiro senhor da utilização que possa dar á sua propriedade, sujeito, como se acha, às contingências decorrentes do interêsse social, preponderante no seu uso.

“Fica-lhe salvo, porém, o direito à indenização, tôdas as vêzes que o interêsse social seja por tal forma preponderante, atinja tão profundamente o conteúdo da propriedade, que torne impossível o seu uso, isto é, o exercício do direito.

“É o que se deduz pelo exame dos textos constitucionais. O § 16 do art. 141, ao afirmar o direito de propriedade, o faz de forma absoluta e irrestrita.

“O desapossamento só se pode verificar, mediante prévia indenização, em dinheiro, o mesmo ocorrendo em relação ao seu uso pela autoridade pública, em casos excepcionais. A perda da propriedade e a sua utilização pelo poder público, só se podem verificar com a sua substituição pelo valor correspondente em dinheiro”.

Qual deflui dêsse ensinamento de TEMÍSTOCLES B. CAVALCANTI, o direito substantivo de propriedade, ou o uso dêste, sòmente podem ser atingidos pelo Estado através dos dois processos previstos na Constituição federal: desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interêsse social, e uso compulsório (requisição), “em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina”. Em qualquer das duas hipóteses, porém, tem o proprietário direito à prévia indenização.

Ora, os depósitos compulsórios, impostos aos bancos pela Superintendência da Moeda e do Crédito e feitos no Banco do Brasil S. A., não podem ser denominados de requisições, por lhes faltar o elemento justificativo: “caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina”. Não mais estamos em guerra, nem vivemos em ambiente revolucionário.

Ademais, há que se acentuar a transitoriedade da medida, sòmente exercível em situações excepcionais.

Não se podem, igualmente, capitulá-los como desapropriações, porque estas, consoante o ensinamento da doutrina (CARLOS MAXIMILIANO, ob. e volume cits., pág. 98, e TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI, ob. e vol. cits., pág. 138), não podem recair sôbre coisas fungíveis e, portanto, sôbre dinheiro.

Por outro lado, conforme o adverte CARLOS MAXIMILIANO (ob. e volume cits., pág. 105), “não se desapropria coisa alguma em benefício de indivíduos, de uma classe, ou de sociedades particulares, ainda que direta ou indiretamente sejam úteis à coletividade; de fato, a propriedade sairia do poder de um cidadão para entrar no domínio, uso e gôzo de outro, não do Estado. O desfrute do bem particular há de passar para o público em geral ou para repartições ou serviços públicos“…

Êsses depósitos compulsórios, portanto, nada mais são do que um verdadeiro “confisco”, definido por CARLOS MAXIMILIANO (ob. e vol. cits., pág. 165) como sendo “a privação da fortuna particular em proveito do Estado”, que, na hipótese, está personificado por uma sociedade particular, por uma pessoa jurídica de direito privado, ou seja, o Banco do Brasil S. A., o que faz sobrelevar, mais e mais, o irritante e o escandaloso do caso.

Colide, outrossim, com a disposição do § 14 do art. 141 da Constituição federal e prerrogativa, de que se investiu a Superintendência da Moeda e do Crédito em sua instrução n° 37, de 20 de junho de 1951, quanto à “determinação das praças em condições de comportarem novas agências bancárias”, classificando-as em três categorias, e “fazendo depender de autorização sua a abertura de novas agências”, consoante uma “ordem de preferência” por ela mesma estabelecida.

Com efeito, o § 14 do art. 141 da Lei Máxima declara ser “livre o exercício de qualquer profissão”, desde que “observadas as condições de capacidade que a lei estabelecer”.

Condições de capacidade são requisitos subjetivos de habilitação profissional. “Qualquer outra restrição ou regulamentação seria incompatível com a liberdade assegurada pelo estatuto supremo” assevera-o o douto CARLOS MAXIMILIANO (ob. e vol. cits., n° 531, pág. 90), que, noutro passo, acrescenta: “Tôdas as profissões lícitas, assim como os indivíduos, são iguais perante a lei”.

Há, porém, mais; porque, se a ordem econômica deve ser organizada tendo em atenção “a liberdade de iniciativa” (artigo 145 da Constituição federal); se o poder de intervenção da União no domínio econômico, “mediante lei especial”, tem “por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituição” (art. 146); e, ainda, se o art. 148 manda que a lei reprima “tôda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de emprêsas individuais ou sociais, seja qual fôr a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitràriamente os lucros“; se tudo isso é irrecusável, por ser imperativo constitucional, não há como se chancelar o conteúdo daquela instrução n° 37, tanto mais quanto ela ofende, também, o princípio igualitário.

A delimitação de agências dos bancos e casas bancárias por parte da Superintendência da Moeda e do Crédito, o que quer dizer, por parte do Banco do Brasil S. A., é, pois, providência visivelmente inconstitucional.

Em tôrno dos problemas suscitados pelas célebres instruções da Superintendência da Moeda e do Crédito, há outro aspecto que precisa de ser realçado: é o de se achar revogado o decreto-lei que instituiu aquêle órgão.

É esta uma assertiva, que eu me não temo de fazer, em que pêse à opinião adversa do ilustre consultor jurídico daquela entidade, Sr. AFONSO PENA JÚNIOR, manifestada em parecer inserto na “REVISTA FORENSE” (1950, vol. CXXXII, págs. 72-75).

Ouçamos, antes do mais, os seguintes passos do erudito PONTES DE MIRANDA (ob. e vol. cits., págs. 17-21), ao versar o problema da vigência, em face da Constituição, das leis anteriores a esta:

“As Assembléias Constituintes, após governos provisórios ou ditatoriais, tomam uma das três atitudes seguintes em relação aos atos legislativos do govêrno anterior, monocrático ou oligocrático: a) aprová-los de plano, integralmente ou em grande parte (assim a Constituição de 1934 art. 18 e parág. único das “Disposições Transitórias); b) considerar válidos os que foram praticados de acôrdo com os princípios, isto é, se, pelas regras do direito intertemporal, a norma que deve durar (incidência sob a Constituição nova) obedece aos princípios constitucionais do novo sistema, ou, quando tôda a sua eficácia se realizou, se obedeceu aos do antigo sistema; c) decretar a nulidade de todos os atos do govêrno anterior”.

E, examinando o caso particular brasileiro, esclarece:

“A Constituição de 1946 não possui regra geral, escrita, de direito intertemporal dela mesma, nem, sequer, a que se lia no art. 83 da Constituição de 1891 e no art. 187 da Constituição de 1934″.

Tal circunstância, porém, não constitui um emprêgo a que se aplique a regra do direito intertemporal das Constituições, a qual, por isso mesmo, “tem de ser invocada, salvo se a Constituição mesma deixou que, por algum tempo, continuasse de incidir o direito anterior, que seria, segundo aquela regra, inconstitucional. O ato das Disposições Constitucionais Transitórias possui algumas dessas regras, necessitatis causa“.

E, fazendo aplicação daquela regra, conclui:

“Sempre que a lei exauriu, antes de 18 de setembro de 1946, a sua eficácia, não há problema. Se a lei não exauriu a sua eficácia, quer dizer, se continuou a incidir, o sistema constitucional novo, desde a promulgação da Constituição, a faz inconstitucional, por ser lei superior, e a revoga, por ser também lei posterior. Na classe, há subclasse, que é a das leis que se referem a atos a ser praticados pelo Poder Executivo. Êsses atos, no tempo em que a Constituição tem de incidir, sòmente se são compatíveis com a Constituição nova podem ser praticados. A cada gesto do Poder Executivo, tem-se de perguntar: “Obedeceu à Constituição de 1946 o ato do Poder Executivo”? A êsse respeito há grande número de textos de decretos-leis e de decretos publicados em 1937-1946, referente à economia ou ao trabalho, que não podem ter execução (eficácia) desde 18 de setembro de 1946″.

E, especificando as leis que incidem, de logo, na eiva da inconstitucionalidade e, também, da revogação, escreve:

As lis que enunciam princípios de liberdade, ou princípios asseguradores ou garantidores da propriedade, incidem desde logo. É o que se passa com as leis que exigem autorização para algum fato ou exploração. As leis que regulam limites do direito de propriedade, ou aumentando-os, ou diminuindo-os, em relação ao Estado, também incidem imediatamente.

“Tudo que depende de eficácia dentro do tempo da nova Constituição, só é constitucional se atende aos novos textos. Nenhum contrato da União, dos Estados membros ou dos Municípios, nem lei, nem extinto decreto-lei, nem simples decreto, vale, se não poderia ser entabulado ou editado sob a Constituição nova.

“Também quanto às profissões e ao comércio, é a Constituição nova que rege a matéria”.

Eis aí! Ajustai as assertivas do douto publicista ao caso particular da Superintendência da Moeda e do Crédito e vêde se é possível admitir-se a subsistência do contrato celebrado entre aquela Superintendência e o Banco do Brasil S. A., contrato êsse aprovado pelo dec.-lei n° 7.317, de 10 de fevereiro de 1945, e essa mesma Superintendência, cujas finalidades já perderam ambiência, ou, na melhor das hipóteses, constituem, hoje, atribuição exclusiva do Poder Legislativo.

Circunstâncias outras, porém, há, e pertinentes à técnica adotada pelo legislador constituinte, que comprovam a argüida ab-rogação.

Assim que, ao fixar, no art. 5°, o que é da competência da União – entre o que inclui o “fiscalizar as operações de estabelecimentos de crédito, de capitalização e de seguro” (n° IX), e o “legislar sôbre instituições de crédito” (n° XV, alínea k), – a Lei Suprema emprega o verbo competir no tempo presente, compete, adotando, igualmente, êsse tempo, ao assegurar, no art. 141, “aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à propriedade”, com dizer “A Constituição assegura“.

Já, porém, ao dispor sôbre a ordem econômica e social, o legislador constituinte, dando uma demonstração de seu repúdio ao anteriormente existente, fala sempre no futuro:

“A União poderá, mediante lei especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade. A intervenção terá por base o interêsse público e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituição” (art. 146).

“A lei disporá sôbre o regime dos bancos de depósito, das emprêsas de seguro, de capitalização e de fins análogos” (art. 149).

Acao o legislador constituinte houvera chancelado a intervenção, que se vem processando nos bancos, através da Superintendência da Moeda e do Crédito, teria adotado linguagem bem diversa, ou, quando nada, teria, em uma de suas Disposições Transitórias, assumido a mesma atitude que teve em relação ao Tribunal Marítimo.

Assim que, quanto a êste, o art. 17 das Disposições Transitórias determina:

“O atual Tribunal Marítimo continuará com a organização e competência que lhe atribui a legislação vigente, até que a lei federal disponha a respeito, de acôrdo com as normas da Constituição”.

Por que o legislador constituinte não estendeu êsse benefício, ou essa prerrogativa, à Superintendência da Moeda e do Crédito, prevendo, só e só, em caráter nìtidamente excepcional, a situação do Tribunal Marítimo?

A resposta impõe-se ao mais rudimentar bom-senso: é que a organização e competência daquela entidade, por incompatíveis com diversas normas substanciais da Constituição, não podiam subsistir, nem mesmo em caráter transitório.

A Superintendência da Moeda e do Crédito é fruto do regime da discrição administrativa; do dirigismo econômico-financeiro, a política arbitrária do dirigismo, para adotar a do simples intervencionismo, de feição nitidamente ocasional, tanto que sòmente realizável “mediante lei especial”.

E a prova provada de que o decreto-lei n° 7.293, que criou a Superintendência da Moeda e do Crédito, foi revogado pela Constituição de 1946, temo-la no fato de, promulgada esta e normalizado o funcionamento do Congresso Nacional, a Presidência da República, em mensagem integrada por exposição de motivos do então ministro da Fazenda, Sr. CORREIA E CASTRO, para logo submeteu à apreciação do Poder Legislativo um projeto de reforma de todo o sistema bancário nacional, envolvendo não só a lei relativa aos bancos, mas, também, a criação do Banco Central, seguindo-se-lhe a de mais cinco outros estabelecimentos de crédito especializados: o Banco Hipotecário do Brasil, o Banco Rural, o Banco Industrial, o Banco de Investimentos e o Banco de Importação e Exportação.

Êsse projeto, que ainda está transitando pela Câmara, já mereceu dois substitutivos: um, da Comissão do Comércio e Indústria, e outro, do Sr. HORÁCIO LAFER, relator do mesmo na Comissão de Finanças.

Não há, pois, a menor dúvida de que a Superintendência da Moeda e do Crédito, ou melhor, o Banco do Brasil S. A., com as suas extravagantes “instruções”, ainda interfere na economia interna dos bancos e casas bancárias, porque êstes o consentem, ou teleram, numa inércia que é de causar pasmo.

Impõe-se, porém, uma reação imediata.

Em verdade, os fatos vêm demonstrando, numa seqüência de seis longos anos, que a política econômico-financeira, que es governos vêm adotando, de intervenção bancária, sôbre inconstitucional, é profundamente errada.

Se às leis econômicas não têm, entre nós, qualquer sentido (vivemos, realmente, uma situação anormalíssima de inflação e deflação ao mesmo tempo, isto é; escassez de mercadorias e de dinheiro, o que quer dizer valorização daquelas e dêste também… ), é porque os dirigentes políticos do país, esquecidos de que vivemos sob um regime liberal-democrático, querem, no plano econômico-financeiro, por pura imitação ou por vício de processos discricionários, aplicar normas próprias dos governos autoritários; olvidados de que somos um país novo, ainda em formação, pretendem a êle imprimir as regras dos países avelhantados, que sofrem a angústia de outros problemas, que não são os nossos; deslembrados de que somos um país de nascente industrialização, em plena fase de aproveitamento ou exploração de suas riquezas naturais, a par de crescente índice demográfico, querem que a ele se ajustem as orientações administrativas dos países de solos exaustos, superpovoados e de economia depauperada. Porque os sistemas bancários de alguns países permitem uma fiscalização de tôdas as operações bancárias, êles, desatentos à diversidade de nossa organização, procuram também realizá-la, fazendo-o, todavia, não através de um estabelecimento eqüidistante e equânime, mas, sim, e precisamente, através de um privilegiado concorrente dos demais e onde se confraternizam êsses dois elementos negativos: a interferência política e a burocracia do subôrno.

X. CARVALHO DE MENDONÇA, em seu “Tratado de Direito Comercial Brasileiro” (2ª ed., 3ª parte, vol. VI. n° 1.399), já assinalava que “os bancos de comércio prosperaram e engrandeceram entre nós sem fiscalização”, e que “nunca apareceram queixas contra a honradez e a probidade dos principais institutos”.

Ora, o Banco do Brasil S. A., de quem o inolvidável RUI BARBOSA dizia ser “o esconderelo dos grandes empréstimos, nunca resgatados”, e que, agora mesmo, é o cenário de uma das mais repugnantes rapinagens já registradas em terras brasileiras, constitui-se, nada obstante, por um dêsses contra-sensos de nossa decantada imprevidência, o impenitente, o implacável, o persistente fiscalizador de nossos bancos, não para orientá-los, ou guiá-los, mas, só e só, para dêles melhor extorquir elementos de nutrição para seu minguado encaixe.

Eis por que considero obra de salvação nacional, obra de redenção de nossa economia monetária o defendermos os direitos e os interêsses dos nossos estabelecimentos de crédito, que são os verdadeiros fomentadores de nossa prosperidade, procurando libertá-los das indébitas intervenções do Banco do Brasil S. A., cúpula dourada onde se aconchegam todos os roedores da grandeza brasileira.

E é a vós, juristas de São Paulo; é a vós, estudantes de direito de São Paulo, dêste Estado, que, sendo o padrão do progresso nacional, sempre foi, também, o paradigma das grandes campanhas libertárias, que deve tocar a honra e a glória de serdes o pioneiro dessa causa de redenção econômico-financeira dos nossos estabelecimentos de crédito, resguardando-os das enxurradas de opróbrios, que, desgraçadamente, estigmatizam o Banco do Brasil S. A.

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