A igualdade jurídica do trabalhador fronteiriço

O fenômeno da globalização aproximou as relações humanas em todas as áreas e incentivou surgimento dos blocos econômicos, cujo intercâmbio é mais intenso, chegando até ao patamar no qual se encontra a União Européia,  exemplo mais avançado de integração regional, que possui autoridades políticas e administrativas supranacionais.

Nesse contexto, os processos migratórios dos trabalhadores, e relações sociolaborais cada vez mais complexas adquirem especial relevância no que diz respeito aos seus direitos de migração e os decorrentes das relações de trabalho.

Dentro desse panorama internacional de integração regional, constitui-se um dos mais sagrados direitos do homem, a busca da felicidade e do pleno desenvolvimento de suas potencialidades, quando emerge o direito à migração, a livre circulação de trabalhadores, especialmente nas regiões de fronteira, de forma que o homem possa buscar em qualquer território espacial a consecução de seus sonhos e objetivos.

Dessa forma, nas regiões fronteiriças surge a figura do trabalhador fronteiriço, aquele que reside em município fronteiriço e desloca-se de um lado e outro da fronteira internacional para exercer suas atividades profissionais.

Por tratar-se de temática ainda praticamente inexplorada, sobre a qual existe raríssima literatura, o objetivo do presente artigo é enfrentar o extraordinário desafio de examinar os aspectos jurídicos e sociais mais relevantes que envolvem o trabalhador fronteiriço, que deve possuir amparo legal específico, diferente dos demais trabalhadores migrantes, na ótica do princípio da igualdade jurídica que deve permear todas as classes de trabalhadores.

Apesar da OIT – Organização Internacional do Trabalho ter sido criada em 1919, e de sua importância para o reconhecimento internacional e defesa de direitos trabalhistas e do direito de migração dos trabalhadores, foi somente após o advento da Segunda Guerra Mundial, que provocou enorme fluxo migratório entre dezenas de países, que o direito de migração e o direito ao trabalho, como fundamento da dignidade humana, adquiriram prioridade no cenário político internacional, especialmente, com a fundação da ONU – Organização das Nações Unidas, em 1945 e a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos[1], em seu preâmbulo e artigos XXII e XXIII, proclamou o trabalho e a assistência social como direitos inalienáveis e essenciais à dignidade do ser humano. Tratava-se de contexto político singular, no qual a comunidade internacional reconhecia direitos basilares e comuns a todos os seres humanos e repudiava qualquer afronta a esses direitos.

Neste contexto de expressão da vontade política internacional, a Declaração Universal dos Direitos Humanos se tornou um conjunto de valores éticos universais, acima do nível estritamente jurídico, que passou a orientar as legislações dos Estados e suas políticas públicas. Posteriormente, esses direitos passaram a fazer parte de tratados e convenções internacionais e foram albergados nas Constituições de vários países. Em outras palavras, a vontade política internacional orientou a futura legislação interna dos Estados e suas relações internacionais. Nesta nova ordem, aos poucos, os direitos humanos foram orientando as políticas públicas.

Neste sentido, a título exemplificativo, basta examinar a nossa Carta Magna para que sejam observados direitos e garantias fundamentais inspirados na Declaração Universal dos Direitos Humanos.

Os Estados-Membros da ONU, do qual o Brasil faz parte, se comprometeram a desenvolver, em cooperação internacional, entre si, e com as Nações Unidas, o respeito a todos os direitos humanos fundamentais, considerados inalienáveis e fundamento da justiça e da paz, como ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações, pela adoção de medidas progressivas de caráter nacional e internacional, que visassem assegurar sua efetiva implementação.

Os principais elementos da Declaração Universal dos Direitos Humanos que possuem conexão com os direitos e interesses do trabalhador fronteiriço são os direitos: de migração; à educação; ao trabalho; à seguridade social; à saúde; à não discriminação por nacionalidade; à igualdade perante a lei; à dignidade; à liberdade de locomoção; à segurança social; ao trabalho em condições justas e favoráveis; à proteção contra o desemprego; à remuneração justa e satisfatória; à organização sindical; à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. Em contrapartida, todos têm deveres para com a comunidade em que o livre e pleno desenvolvimento de sua personalidade seja possível.

A migração de trabalhadores é fenômeno social do mundo globalizado, com implicações nos direitos trabalhistas e previdenciários e garantias fundamentais internacionalmente reconhecidas. É fenômeno antigo que adquiriu maior relevância a partir da experiência europeia, onde o processo de integração é o exemplo mais avançado hodiernamente e o trabalhador migrante, seja fronteiriço ou não, possui  igualdade de tratamento e de direitos em relação aos nacionais de qualquer país integrante da União Europeia[2].

Na Europa, a circulação interna de trabalhadores não encontra nenhum obstáculo, nem sequer quaisquer dificuldades de adequação das leis à realidade fática. Um cidadão europeu pode trabalhar e se fixar no país que quiser, tendo todos os seus direitos trabalhistas e previdenciários garantidos, tal como se estivesse trabalhando e residindo em seu país de origem.

A figura do trabalhador fronteiriço europeu não encontra qualquer diferenciação legal em relação aos demais trabalhadores ou restrições, estando meramente identificada por uma situação peculiar. Ali não se trata de processo migratório definitivo ou mesmo temporário, mas de um trabalhador que presta serviços em um Estado europeu diferente daquele em que reside. Veremos, no desenvolvimento do presente trabalho, que esse entendimento não é exatamente o que ocorre no Brasil.

Não sendo esta a realidade encontrada nos demais continentes, em 1990, a Convenção da ONU para Proteção dos Trabalhadores Migratórios e seus Familiares^[3] definiu trabalhador fronteiriço como sendo todo trabalhador migrante que conserve sua residência habitual no país vizinho ao que trabalha e para onde retorna a cada dia ou uma vez por semana (article 2, 2.a).

Apesar da liberdade de locomoção e proteção laboral estarem ainda em processo de edificação nos demais continentes, há uma tendência progressiva de sua implementação nos blocos econômicos regionais, a exemplo do MERCOSUL – Mercado Comum do Sul, onde ainda não existe uma autoridade, ou poder, supranacional, mas sim autoridades nacionais, cada qual com seus órgãos e conjuntos normativos internos,  que dificulta a uniformização e aplicação das leis trabalhistas e previdenciárias para a coletividade de trabalhadores.

Tal uniformidade de tratamento ainda não ocorre porque o Mercado Comum do Sul nasceu como um bloco econômico, cuja vocação natural foi o desenvolvimento das relações comerciais. A preocupação sociolaboral surgiu posteriormente, praticamente imposta pela realidade.

Até que haja leis uniformes em todos os países membros do MERCOSUL, a solução para os trabalhadores migrantes tem sido a celebração de acordos bilaterais, ou multilaterais, que venham a atender às peculiaridades e interesses dos trabalhadores dos países signatários.

Para melhor compreensão da dimensão sociolaboral do tema em análise, é relevante compreender os conceitos a seguir dispostos, bem como a contextualização da região de fronteira.

Segundo o Dicionário Houaiss, a expressão “fronteiriço” pode ser um adjetivo que designa aquele que vive ou que se encontra na fronteira, ou pode ser um substantivo que designa aquele que nasce na fronteira[4].

Já o “trabalhador fronteiriço”, em seu conceito tradicional, mais conservador, adotado pela ONU, é aquele que reside na região de fronteira, exerce trabalho remunerado no país vizinho, regressando habitualmente ao seu país de residência.

Trata-se do mesmo conceito adotado pelo Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815, de 19 e agosto e 1980) que, em seu artigo 21[5], prevê a figura do trabalhador fronteiriço como sendo o natural de país limítrofe, que tenha domicílio em cidade contígua ao território nacional, conferindo-lhe direito de exercer trabalho remunerado e a estudar no Brasil.

Nessa concepção conservadora, trata-se de um tipo sui generis, especial, de trabalhador que vive na região de fronteira de seu país e trabalha na região de fronteira do país vizinho e retorna à sua residência, diariamente, ou no final de semana,  não se tratando de processo migratório definitivo ou mesmo temporário.

Não obstante, no MERCOSUL, diferentemente do conceito conservador adotado pela ONU e pelo Estatuto do Estrangeiro, os direitos do trabalhador fronteiriço foram ampliados por força de Tratados Internacionais celebrados entre  países membros, que lhe conferem permissão legal para exercer atividade remunerada, frequentar estabelecimento de ensino e residir na cidade fronteiriça do país vizinho, contígua à cidade de seu domicílio original.

Portanto, no caso do MERCOSUL, o conceito mais adequado para trabalhador fronteiriço é o de “trabalhador que reside e exerce suas atividades laborais nos municípios fronteiriços limítrofes, com liberdade de locomoção e de residência em qualquer lado da fronteira política desses municípios”.

Para compreender melhor o conceito de trabalhador fronteiriço, é preciso visualizar a região de fronteira como um local, no qual as populações compartilham o mesmo ambiente, vale dizer, usufruem das facilidades de ambos os lados da fronteira, cujo tratamento deve ser o mais integrado possível, diferenciada das outras regiões dos próprios países vizinhos, eis que possuem necessidades mútuas, comuns e criam um universo próprio, decorrente da intensa circulação de pessoas e serviços.

Tradicionalmente afastadas do poder central e de seus benefícios sociais, carentes de oferta de emprego e da rede de serviços dos grandes centros, é natural que haja um estreitamente das relações entre as populações fronteiriças, em busca de soluções comuns para seus problemas. Essa prática inclusive é incentivada pelo  Ministério da Integração Nacional em relação à faixa de fronteira do Brasil.

Neste sentido, oportuno trazer à colação o pensamento de Cristiane Maria Sbalqueiro Lopes, para quem “a fronteira é um verdadeiro laboratório de integração regional, pois é justamente nela que a integração ocorre na prática, onde ocorre o compartilhamento de diferentes culturas”[6].

Para aquela autora[7] a população da região fronteiriça, vale dizer de ambos os lados da fronteira, não deveria ser tratada de maneira desigual e o  processo de integração deveria ser facilitado porque estão compartilhando o mesmo ambiente e são aproximados por necessidades comuns. Consequentemente, colaborar com o vizinho próximo na busca de soluções de todos os tipos tem mais lógica do que esperar soluções de autoridades distantes.

É oportuno diferenciar o significado das expressões “faixa de fronteira”, “região fronteiriça” e “zona de fronteira”, em geral utilizadas imprecisamente para designar a mesma faixa territorial.

No Brasil, a “faixa de fronteira” corresponde a 150 km perpendiculares à fronteira terrestre, nos termos da Constituição Federal, em seu art. 20, § 2º[8]. Corresponde, portanto, a faixa interna oficial de fronteira do Brasil, estabelecida na Constituição Federal, de acordo com decisão política que atende às estratégias de segurança e desenvolvimento nacionais. Não significa que todos os países adotem tal decisão política, materializada em leis ou nas respectivas constituições nacionais. E quanto aos que a adotam, não possuem necessariamente as mesmas dimensões. No Brasil, todos os municípios dentro da faixa de fronteira são considerados fronteiriços.

Já a expressão “região fronteiriça”, ou região de fronteira, é mais abrangente. Refere-se informalmente à região formada pelas fronteiras de dois ou mais países vizinhos independentemente da existência, ou não, de faixas legais de fronteiras, a exemplo de região formada pela faixa de fronteira brasileira e pela região interna de fronteira de um país limítrofe, não necessariamente com dimensões idênticas.

A região de fronteira acaba formando uma identidade própria, não por decisão política ou legal, mas decorrente das relações que se estabelecem ao longo do tempo. Trata-se, portanto, de uma região sob influência da fronteira, dos fluxos e intercâmbios que promovem uma característica própria, uma mistura de culturas e atividades socioeconômicas específicas, conforme está consignado na Declaração de Foz do Iguaçu, do I Fórum de Debates sobre Integração Fronteiriça, da Comissão Parlamentar Conjunta do MERCOSUL[9].

Portanto, a expressão “região fronteiriça” tem significado mais amplo do que a expressão “faixa de fronteira”, esta última estabelecida pela Constituição Federal.

De seu turno, a expressão “zona de fronteira” deve ser evitada para não gerar confusão com as discussões em torno de seu conceito legal, a partir do advento da Lei 8.270 de 17 de dezembro de 1991, ao dispor do servidor público da União na “zona de fronteira”.

Na atualidade, existem 588 municípios na faixa de fronteira no Brasil, alguns deles formando as denominadas cidades-gêmeas.

As chamadas cidades-gêmeas são formadas por conjuntos de centros urbanos, frente a frente em uma fronteira internacional, na sua maioria formando uma conurbação[10]. Apresentam diferentes níveis de interação, sejam por fronteira terrestre ou fluvial, diferentes atividades econômicas, variável grau de atração para migrantes e processos históricos comuns, o que gera uma identidade cultural compartilhada.

Trata-se de fenômeno comum em várias regiões do mundo que têm origem numa intensa circulação de pessoas, intercâmbio de serviços, trabalho e mercadorias na região fronteiriça, que, a depender de estratégias comuns, podem ser complementares ou competitivos.

Neste contexto, as cidades-gêmeas representam um polo de atividades econômicas para a região de fronteira, adquirindo grande importância para o desenvolvimento regional. Na medida em que se entrelaçam, seu desenvolvimento passa a ser em conjunto, integrado, porque suas populações e suas atividades econômicas mesclam-se, tornando-se praticamente impossível pensar no desenvolvimento de uma das cidades-gêmeas, sem pensar no desenvolvimento da outra. Estrategicamente, quanto mais integradas, maior a probabilidade de tornarem-se pólos regionais de desenvolvimento da região de fronteira, tornando-se inevitáveis, por parte do Poder Público, o desenvolvimento de  ações diplomáticas e políticas públicas conjuntas.

No entanto, estes aglomerados urbanos internacionais não se restringem a apenas duas cidades, podendo ser formados por três ou mais, a exemplo de Foz do Iguaçu, Ciudad del Este e Puerto Iguazú, com três cidades, e Barracão, Dionísio Cerqueira e Bernardo de Irigoyen, também com três cidades.

Segundo informações do Ministério da Integração Nacional[11], existem 588 (quinhentos e oitenta e oito) municípios na faixa de fronteira do no Brasil, dos quais, 27 (vinte e sete) formam cidades-gêmeas com cidades limítrofes de países vizinhos. Desse total, o Estado do Paraná possui 139 (cento e trinta e nove) municípios na faixa de fronteira e 2 (duas) cidades-gêmeas, Barracão e Foz do Iguaçu.

O Ministério da Integração Nacional ainda informa que, em 2007, o Brasil tinha 11.300.855 (onze milhões, trezentos mil, oitocentos e cinquenta e cinco) habitantes da faixa de fronteira. A maior parte dessa população encontra-se nos Estados da Região Sul (Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul) que, juntos detêm 6.278.624 (seis milhões, duzentos e setenta e oito mil, seiscentos e vinte e quatro) habitantes, o que corresponde a 55,55% da população fronteiriça total, ou seja, mais da metade.

A população de todas as cidades-gêmeas do Brasil totalizava, em 2007, 1.079.347 (um milhão, setenta e nove mil, trezentos e quarenta e sete) habitantes. Desse total, somente Foz do Iguaçu, a maior delas, possuía 311.336 (trezentos e onze mil, trezentos e trinta e seis) habitantes, ou seja, 28,84% da população total das cidades-gêmeas do Brasil, isso sem considerar as populações das respectivas cidades irmãs (a cidade contígua no país vizinho).

Os números relativos à Tríplice Fronteira (Foz do Iguaçu – Ciudad del Este – Puerto Iguazú) são impressionantes porque não existem informações oficiais sobre sua população total, mas, apesar de imprecisas, as estimativas apontam para um universo de 700.000 (setecentos mil) habitantes[12], entre brasileiros, paraguaios e nacionais de diversos países.

Portanto, conforme é de conhecimento público, expressiva parcela da população da Tríplice Fronteira exerce o trabalho fronteiriço, razão pela qual o estudo e compreensão desse fenômeno sociolaboral do mundo globalizado, e de seu arcabouço legal, é de grande relevância ao Direito, na busca de seu ideal de justiça e na satisfação dos direitos trabalhistas e previdenciários dessa classe especial de trabalhadores.

O processo de admissão do trabalhador fronteiriço em território nacional está disciplinado pelo Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980), que dispensa tratamento diferenciado a este trabalhador especial, autorizando sua entrada em município fronteiriço brasileiro, de forma simplificada, o exercício de atividade remunerada e acesso a estabelecimento de ensino, nos termos de seu artigo 21[13].

O procedimento para obtenção de Carteira de Trabalho e Previdência Social, por parte do trabalhador fronteiriço, regulamentado pela Portaria nº 1, de 28 de janeiro de 1977^[14], do Ministério do Trabalho e Emprego, é o descrito a seguir: a) requerer documento especial de identidade de fronteiriço, junto à Delegacia da Polícia Federal da circunscrição da cidade fronteiriça onde se pretenda trabalhar, juntando prova de identidade, de residência no município fronteiriço limítrofe, declaração de emprego ou contrato de trabalho e certidão de antecedentes criminais (frise-se que não há exigência de qualquer tipo de visto migratório); b) a seguir, perante a delegacia da Receita Federal, efetuar a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda; c) a seguir, munido dos documentos retrorreferenciados, requerer à Gerência Regional do Trabalho e Emprego a Carteira de Trabalho e Previdência Social.

Após esse trâmite, o trabalhador fronteiriço terá a carteira de identidade especial, expedida pela Polícia Federal do Brasil, inscrição no CPF/MF, inscrição no PIS/PASEP e a CTPS, que deverá conter os elementos constantes do documento especial de identidade do estrangeiro, a inscrição da expressão “fronteiriço” em anotações gerais, e a seguinte anotação: Permitido o exercício de atividade remunerada no município fronteiriço ao país de que é natural o titular. Vedado ao titular afastar-se dos limites territoriais do município fronteiriço ou, de qualquer modo, internar-se no território brasileiro.

Portanto, a CTPS concedida a estrangeiro fronteiriço somente tem validade para o município fronteiriço para o qual foi admitido, enquanto o trabalhador mantiver seu status de fronteiriço, e será emitida apenas nas Delegacias do Ministério do Trabalho e Emprego situadas nos municípios limítrofes ao país de nacionalidade do solicitante. No caso de trabalhador fronteiriço residente em local, cuja cidade limítrofe brasileira não possua Posto de Atendimento, ou Subdelegacia do Trabalho autorizados a emitirem CTPS para estrangeiros, deverá ser atendido no município mais próximo.  Caso o trabalhador queira deslocar-se para fora do município para o qual foi admitido, deverá se submeter ao processo migratório comum a todos os estrangeiros e obter o visto migratório pertinente, quando for o caso.

Um aspecto digno de atenção é que o atual Estatuto do Estrangeiro, não especifica, nem restringe, as atividades remuneradas que o fronteiriço pode exercer. Consequentemente, suas possibilidades de exercer atividades remuneradas não se limitam à condição de empregado, mas abrangem o trabalho autônomo, profissões liberais, trabalho por conta, etc., respeitadas as legislações pertinentes, nos termos da Constituição Federal, artigo 5º, inciso XIII[15].

Por outro lado, a lei de regência do processo imigratório no Brasil, foi elaborada na época da ditadura militar, com maior preocupação na segurança nacional e tinha por objetivo principal a captação de mão de obra especializada para atender à Política Nacional de Desenvolvimento.

Neste contexto, traz algumas restrições aos imigrantes, em geral, o que abrangeria, em uma análise perfunctória, os trabalhadores fronteiriços, tais como ter sua admissão condicionada aos interesses nacionais (art. 2º e 21, caput) e não ser admitido no caso em que não satisfaça às condições de saúde estabelecidas pelo Ministério da Saúde (art. 7º).

No caso específico dos fronteiriços, remanesceriam as seguintes restrições de direitos: exercer atividade remunerada e estudar somente no local de sua admissão (art. 21, § 1º); não ter direito de residência (art. 21, § 2º); não poder afastar-se dos limites do município para o qual foi admitido (art. 21, § 2º), podendo, neste caso, ser deportado (art. 57, § 2º).

Observe-se que as restrições ao trabalhador fronteiriço demonstram a desatualização do Estatuto do Estrangeiro não apenas com a realidade migratória e a integração cada vez mais crescente, decorrente da globalização, mas principalmente, com a política comunitária do MERCOSUL e com os Acordos Internacionais que o Brasil é signatário.

Portanto, pode-se afirmar categoricamente que o presente Estatuto do Estrangeiro mantém o imigrante em situação de insegurança jurídica, pois condiciona a concessão de autorização para trabalho ao livre alvedrio da Administração, em consonância com os conceitos abstratos de segurança e interesse nacionais.

A base de defesa do presente Estatuto é anacrônica, na medida em que encontra-se em  desarmonia com os direitos humanos dos novos tempos, eis que a sociedade internacional já superou e consolidou a  fase de discussão do direito de migração, incorporando-o ao seu patrimônio jurídico, e, hodiernamente, tenta aprofundar o  debate sobre  o “direito de integração”, mesmo em face de todas as mazelas econômicas que os países de economia avançada vêm enfrentando, não olvidando, de tempos em tempos, a recorrência a  crises de xenofobia.

Pelo fato de estar em profundo descompasso com a realidade migratória, integrativa, e mesmo com as novas dimensões de direitos humanos, como, aliás,  é admitido no preâmbulo da proposta de lei do novo Estatuto do Estrangeiro, que será examinado  mais adiante neste trabalho, é que recomendamos fortemente a celeridade em sua discussão e aprovação pelo Congresso Nacional, de forma a agasalhar a igualdade jurídica dos trabalhadores fronteiriços.

A Constituição Federal no Título I, “Dos Princípios Fundamentais”, alberga, dentre os fundamentos do Estado brasileiro, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (incisos III e IV do Artigo 1º).

Em seu artigo 3º elenca como seus objetivos fundamentais, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, promover o  bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

No que diz respeito aos princípios regentes de suas relações internacionais, o parágrafo único do artigo 4º estabelece que a República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.

Na sequência do texto da Constituição Federal, o Título II recepciona os direitos e garantias fundamentais, estipulando no caput do artigo 5º que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:” (…)

Além disso, ao trabalhador estrangeiro, é garantido o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, desde que preencha os requisitos da legislação pertinente, nos termos inciso XIII, do artigo 5º, inclusive o exercício dos cargos que são providos por concurso público, conforme dispõem o artigo 37, I, da Constituição Federal. A exceção fica por conta dos cargos privativos de brasileiros natos, elencados no rol do artigo 12, § 3º, da Constituição Federal.

Todavia, a interpretação do caput do artigo 5º tem sido no sentido que os estrangeiros a que se refere, são todos aqueles que estiverem em território nacional, independentemente de serem residentes ou não, consoante posição do Supremo Tribunal Federal[16]. Caso assim não o fosse, um turista em viagem pelo Brasil não estaria amparado pelo princípio da isonomia e pelos direitos e garantias fundamentais previstos no referido artigo da Constituição Federal. Ou, pior, um trabalhador estrangeiro em situação irregular no Brasil poderia trabalhar sem contrato e não ter seus direitos laborais plenamente assegurados.

São esses princípios que devem reger todo o ordenamento jurídico no que tange à tutela do trabalhador estrangeiro e, especificamente do trabalhador fronteiriço, notadamente em face de sua igualdade jurídica.

Neste sentido, o Tribunal Superior do Trabalho tem proferido decisões assegurando ao trabalhador estrangeiro, todos os seus direitos trabalhistas, a despeito de ter entrado informalmente no Brasil e trabalhado sem contrato de trabalho. Especificamente no caso dos trabalhadores fronteiriços, a Sexta Turma do TST[17] decidiu, por unanimidade, afastar suposta nulidade de contratação de trabalhador fronteiriço paraguaio, decorrente de ausência de sua admissão regular em território nacional, com base no artigo 3º[18] do Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdicional em Matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa do MERCOSUL, incorporado ao Ordenamento Jurídico Brasileiro, nos termos do Decreto nº 2.067/1996.

No referido Acórdão, o Ministro Horácio Senna Pires asseverou que decisão em contrário causaria dupla injustiça, tanto aos trabalhadores estrangeiros que colocaram seu trabalho à disposição do empregador, quanto aos trabalhadores brasileiros que poderiam vir a ser rejeitados frente ao custo menor dos trabalhadores estrangeiros que estivessem irregulares, o que seria estímulo à contração ilegal.

Dessa forma, com fulcro na Constituição Federal do Brasil, aplicam-se igualmente aos trabalhadores estrangeiros, especialmente os fronteiriços, a Consolidação das Leis do Trabalho e demais legislações aplicáveis aos trabalhadores nacionais.

Na realidade, a CLT não contempla expressamente a situação especial do trabalhador fronteiriço, mas apenas faz algumas referências ao trabalhador estrangeiro. Da mesma forma, não menciona nenhuma anotação especial em sua carteira de trabalho e previdência social, o que coube ao Estatuto do Estrangeiro e à Portaria nº 1/1997, do Ministério do Trabalho e Emprego.

Uma diferenciação entre os nacionais e os estrangeiros é que a estes últimos não se aplica o artigo 17[19] da CLT, ou seja, não poderão obter a CTPS mediante declarações verbais de duas testemunhas, pois, obrigatoriamente devem obter o documento especial de identidade de fronteiriço ou visto de imigração, emitido pela Delegacia da Polícia Federal, antes de requerer a carteira laboral.

Se o trabalhador fronteiriço vier a ter sua admissão e autorização para trabalho facilitada, após essa etapa, aplica-se a ele toda a legislação trabalhista pátria.

O artigo 359 da CLT estabelece que toda empresa, ao contratar estrangeiro, deve exigir a carteira de identidade de estrangeiro e anotar no registro de empregado seus dados referentes à sua nacionalidade, o que se aplica inclusive ao fronteiriço.

A CLT ainda traz em seu capítulo II, nos artigos 352 e seguintes, a reserva de 2/3 de empregados brasileiros, salvo em algumas exceções, por decisão do Poder Executivo. Essa  reserva não faz sentido nas regiões de fronteira, por se tratar de locais especiais, peculiares, que deveriam ter tratamento diferenciado, objetivando a integração regional, e por gerar conflito com a livre circulação de trabalhadores prevista na Declaração Sociolaboral do MERCOSUL.

O MERCOSUL foi criado pelo Tratado de Assunção, de 26 de março de 1991, promulgado pelo Decreto n° 350, de 21 de novembro de 1991[20], tendo por fundadores a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, com um interesse inicial de fortalecimento das relações econômicas, criando um bloco econômico. No transcurso da intensificação das atividades do bloco, tornou-se inevitável tratar das relações de trabalho e livre trânsito de trabalhadores, em decorrência natural da dimensão sociolaboral das relações econômicas.

Dentre seus instrumentos de integração regional, destacam-se a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL e o Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdicional, a seguir analisados.

A Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, de 10 de dezembro de 1988, proclama a adoção de princípios e direitos na área do trabalho, objetivando a igualdade de direitos trabalhistas e de segurança social, independente da nacionalidade do trabalhador migrante. É com base nesta Declaração que respaldamos a defesa da igualdade jurídica do trabalhador fronteiriço.

O preâmbulo da Declaração Sociolaboral do MERCOSUL reconhece que a ampliação e modernização dos mercados nacionais constituem condição fundamental para o desenvolvimento econômico, mas, também deixa claro que este torna-se inviável se não mantiver o foco no objetivo principal de todo desenvolvimento, ou seja, a melhoria das condições de seus habitantes, em geral, e dos trabalhadores, especificamente.

Neste desiderato, a base irrenunciável do projeto de integração, adota entre seus princípios fundamentais a democracia, o Estado de Direito, o respeito irrestrito à Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, e os direitos dos trabalhadores contidos nas Convenções da OIT, além de outros tratados que integram o acervo do patrimônio jurídico da Humanidade.

Por conseguinte, os Estados Partes passaram a adotar a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, constituída por princípios e direitos na área do trabalho, individuais e coletivos, sem prejuízo de outros que venham a ampliá-los.

Em relação aos trabalhadores migrantes[21], estabelece que todo trabalhador migrante, independentemente de sua nacionalidade, tem direito à ajuda, informação, proteção e igualdade de direitos e condições de trabalho reconhecidos aos nacionais do país em que estiver exercendo suas atividades, em conformidade com a legislação profissional de cada país. (grifo nosso)

Especificamente em relação aos trabalhadores fronteiriços[22], determina que os Estados Partes comprometam-se a adotar medidas tendentes ao estabelecimento de normas e procedimentos comuns relativos à circulação dos trabalhadores nas zonas de fronteira e a levar a cabo as ações necessárias para melhorar as oportunidades de emprego e as condições de trabalho e de vida destes trabalhadores.

Ainda prevê que os trabalhadores do MERCOSUL tenham direito à seguridade social, de acordo com as respectivas legislações nacionais, e que os Estados Partes comprometam-se a garantir uma rede mínima de amparo social, buscando coordenar as políticas na área social, de forma a eliminar eventuais discriminações derivadas da origem nacional dos beneficiários.

Interessante observar que o texto da presente Declaração faz nítida referência ao trabalhador fronteiriço, por tratar-se de espécie do gênero trabalhador migrante, corroborando a tese que deve ter tratamento legal diferenciado do migrante convencional, tratando-se de trabalhador especial com livre trânsito em ambos os lados da fronteira, o que exige tratamento jurídico diverso por parte das autoridades migratórias.

No mais, a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL trata genericamente de princípios de proteção de direitos individuais e coletivos, igualdade de tratamento, fomento do emprego e seguridade social.

O Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdicional em Matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa, cujos objetivos principais são a facilitação do acesso à prestação jurisdicional nos Estados-Partes, aos cidadãos e residentes do MERCOSUL, no Brasil, foi promulgado pelo Decreto nº 2.067, de 12 de novembro de 1996^[23], objetivando tratamento equitativo aos seus beneficiários e facilitação de atos processuais entre os países signatários.

O Protocolo prevê igualdade de tratamento processual, reconhecimento de sentenças e laudos arbitrais, inclusive trabalhistas, aceitação de documentos púbicos entre as autoridades, isentos de qualquer exigência, informações sobre o direito estrangeiro, diligências e outros atos processuais.

Em atendimento aos princípios e diretrizes supracitados, os Países Membros do MERCOSUL vêm realizando acordos bilaterais destinados a por em prática procedimentos comuns relativos à circulação de trabalhadores na fronteira, melhoria das condições de trabalho e garantia de assistência social.

Uma alternativa para a solução da situação dos fronteiriços, mesmo antes da adoção de leis gerais que abranjam todas as situações e sirvam para toda faixa de fronteira do Brasil, tem sido o acordo bilateral, ou multilateral, celebrado entre Estados vizinhos, que contemplem as situações específicas de suas populações em localidades fronteiriças vinculadas. Isto porque o Acordo Internacional pode ter o condão de uniformizar o Direito, as regras, e terminar ou prevenir conflitos[24].

O Brasil vem celebrando vários acordos bilaterais com os países vizinhos, cujos objetos abrangem trânsito de mercadorias e de pessoas, segurança, tarifas aduaneiras, saúde pública, políticas voltadas ao combate de prostituição infantil, drogas, dentre outros.

Os acordos relativos aos fronteiriços são regidos por alguns princípios comuns a todos eles, quais sejam: a integração e desenvolvimento regionais, a busca por soluções para o bem estar da população fronteiriça dos países signatários, reconhecimento de vínculos históricos e culturais, facilitação da circulação de pessoas e proteção ao trabalhador fronteiriço.

Na ocorrência de acordos bilaterais, os Comitês de Fronteira são cruciais para sua implementação e acompanhamento. São formados por iniciativa do Ministério das Relações Exteriores, podendo ter uma composição flexível de acordo com as necessidades locais. Além das autoridades locais, podem contar com autoridades federais, estaduais, autoridades consulares e representantes da sociedade civil.

Com a finalidade precípua de implementação dos Acordos, os Comitês de Fronteira promovem ações imediatas para torná-los eficazes, observadas as respectivas legislações nacionais das partes e o Direito Internacional aplicável.

Seus principais objetivos são implementar o acordo, operacionalizar a cooperação entre os países e adotar soluções no âmbito da região fronteiriça abrangida pelo acordo, podendo, inclusive coordenar as ações dos órgão públicos e entidades privadas para atingir seus objetivos.

Poderão, ainda, propor soluções nas áreas fiscais, policiais, de trânsito e de infraestrutura, saúde, circulação de pessoas e projetos de desenvolvimento comum, como por exemplo, os previstos nos Comitês de Fronteira criados pelo Brasil com Argentina^[25], Uruguai^[26], Colômbia^[27] e Paraguai[28].

Entretanto, independentemente da existência de Acordos Internacionais, nada impede que os Comitês de Fronteira sejam criados para o desenvolvimento de ações em conjunto, objetivando a cooperação nas áreas de segurança pública na fronteira, cultura, saúde e outras políticas públicas comuns.

Oportuno, neste momento, mencionar que o Tratado de Itaipu, celebrado entre Brasil e Paraguai, em 1973, refere-se exclusivamente à Hidrelétrica de Itaipu, abrangendo normas trabalhistas aplicadas exclusivamente aos trabalhadores daquela usina, não contemplando o trabalhador fronteiriço, apesar de estar localizada na região da Tríplice Fronteira. Portanto, não é objeto do presente artigo.

Especificamente quanto ao trabalho fronteiriço, apresentamos três casos concretos de Acordos Internacionais celebrados pelo Brasil, com o Uruguai, com a Argentina e com a Bolívia.

O acordo bilateral celebrado entre Brasil e Uruguai, em 21 de agosto de 2002[29] e promulgado pelo Decreto 5.105, de 14 de junho de 2004[30], tem por objeto: a permissão de residência, estudo e trabalho a nacionais fronteiriços brasileiros e uruguaios, em 09 (nove) municípios brasileiros e 09 (nove) municípios uruguaios, que formando 06 (seis) conurbações[31].

Aos fronteiriços dessas localidades poderá ser permitido: residir na localidade vizinha; exercer trabalho, ofício ou profissão, com as consequentes obrigações e direitos previdenciários; frequentar estabelecimento de ensino público ou privado.

Recentemente, em 26 de julho de 2010, através do Decreto 7.239/10[32], foi promulgado o ajuste complementar ao Acordo Bilateral Brasil-Uruguai, visando à prestação de serviços de saúde aos fronteiriços residentes nas localidades vinculadas, desde serviços de diagnóstico preventivo até internação e cirurgias.

A prestação dos serviços de saúde poderá ser realizada tanto pelo sistema público de saúde quanto por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, também situadas nas suas localidades vinculadas, contratadas pelos interessados de cada país.

O referido ajuste complementar também prevê o livre trânsito de ambulâncias em ambos os lados da fronteira, tolerância das autoridades quanto ao idioma utilizado na redação dos contratos, que os registros de nascimento e atestados de óbito serão fornecidos pelas partes contratadas diretamente à autoridade consular do país do contratante, livre ajuste da forma de pagamento e que o órgão encarregado da implementação do presente ajuste é a Comissão Binacional Assessora da Saúde na Fronteira Brasil-Uruguai.

Conforme se observa, as relações fronteiriças entre Brasil e Uruguai estão avançadas e são inovadoras na medida em que aos cidadãos fronteiriços de cada país é assegurado o direito de residência, educação e trabalho, bem como de contratar serviços de saúde pessoal ou empresarial no país vizinho, para ser prestado no país do contratante.

O acordo bilateral celebrado com a Argentina, em 30 de novembro de 2005[33], ainda não foi ratificado pelo Brasil. Entretanto, tudo indica que será o mais avançado acordo já celebrado sobre o tema no âmbito do MERCOSUL, abrangendo 10 (dez) municípios brasileiros e 09 (nove) municípios argentinos, num total de 09 (nove) conurbações[34].

O aludido acordo é destinado aos nacionais de ambos os países e aos residentes de outras nacionalidades. Em seu preâmbulo declara como principais objetivos facilitar a convivência das localidades fronteiriças vinculadas e impulsionar sua integração através de um tratamento diferenciado à população, em matéria econômica, de trânsito, de regime trabalhista e de acesso aos serviços públicos e de educação.

Para tanto, permite residência, estudo e trabalho aos nacionais argentinos e brasileiros residentes nas localidades fronteiriças vinculadas, institui a Carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço que confere amplo direito de circulação nas localidades vinculadas, permite o exercício de ofício, trabalho ou profissão, com as respectivas obrigações trabalhistas, previdenciárias e tributárias, de acordo com as leis destinadas aos cidadãos nacionais onde a atividade for desenvolvida.

Além disso, confere direito à formação profissional, acesso ao ensino público em condições de reciprocidade, atendimento médico nos serviços públicos, simplificação dos procedimentos de circulação de mercadorias dentro da área fronteiriça.

Outro aspecto relevante é que determina a aceitação de documentos tanto no idioma espanhol quanto no idioma português por parte das autoridades,  quando os beneficiários se dirigirem às repartições públicas para peticionar os benefícios dele decorrentes. Neste sentido, as partes não exigirão legalização ou tradução consular dos documentos necessários à obtenção da Carteira Vicinal de Fronteiriço ou do documento de identificação de veículos.

Entre os aspectos mais inovadores e integradores do acordo encontramos os relativos à educação e ao plano de desenvolvimento urbano e sanitário conjunto.

No que diz respeito à educação, prevê cooperação por meio de intercâmbio de professores e conteúdo programático comum, em algumas disciplinas, principalmente História e Geografia, buscando ressaltar e valorizar os aspectos geográficos e históricos comuns, positivos, que uniram seus habitantes.

Em relação ao plano de desenvolvimento urbano conjunto, prevê que sejam traçadas metas de integração das cidades, de modo a configurar uma conurbação[35], quanto à infraestrutura, serviços e equipamentos. Neste sentido, prevê a conservação e recuperação de espaços e equipamentos públicos comuns, preservação do meio ambiente e o fortalecimento de sua imagem e identidade cultural.

Sobre a saúde pública, prevê que ambos os países deverão realizar trabalhos conjuntos no combate às epidemias e vigilância sanitária, através de seus órgãos competentes.

Tudo indica tratar-se do caminho para a formação de uma identidade cultural e políticas públicas em comum.

O acordo bilateral firmado entre Brasil e Bolívia, em 08 de julho de 2004, promulgado pelo Decreto nº 6.737, de 12 de janeiro de 2009[36], tem por objeto a permissão de residência, estudo e trabalho a nacionais fronteiriços de ambos os países, abrangendo 04 (quatro) municípios brasileiros e 04 (quatro) municípios bolivianos, em 04 (quatro) localidades fronteiriças vinculadas[37].

Esse acordo estabelece condições semelhantes aos outros já apresentados, tais como, obtenção de documento de identidade especial de fronteiriço que permite residência exclusivamente nos limites territoriais da localidade a que se referir, nas localidades vinculadas; direito ao exercício de trabalho, ofício ou profissão, com as obrigações previdenciárias e tributárias deles decorrentes; frequência a estabelecimento de ensino público ou privado.

Neste caso, para obter-se o documento especial de fronteiriço é preciso comprovar residência em uma das localidades fronteiriças vinculadas, sendo aceito para tal finalidade, documentos redigidos em espanhol ou português.

No presente Acordo, os motivos para cancelamento da qualidade de fronteiriço são basicamente os mesmos previstos na Lei no. 6.815, de 19 de agosto de 1980, ou seja: perda da condição de nacional de uma das partes, condenação penal, ter fraudado a sua concessão, obtenção de outro status imigratório, tentativa de exercer os direitos desse Acordo fora dos limites das localidades vinculadas.

Corroborando o estímulo à integração dos demais Acordos, prevê que as autoridades de cada Parte deverão ser tolerantes quanto ao uso do idioma da outra Parte, quando seus beneficiários se dirigirem aos órgãos públicos.

Decorrência óbvia dessa política é a necessidades de que os servidores públicos das localidades fronteiriças sejam fluentes nos dois idiomas, português e espanhol, caso contrário não estarão aptos a ler os documentos apresentados, tampouco estabelecer comunicação eficaz com os beneficiários.

Após a análise desses acordos bilaterais em que o Brasil é signatário conjuntamente com seus vizinhos do MERCOSUL, fica mais evidente a incompatibilidade do atual Estatuto do Estrangeiro em cotejo com os direitos humanos, as políticas públicas, comunitárias e à necessidade de integração regional. Portanto, sua reforma faz-se necessária para uma adequação à realidade e aos direitos humanos consagrados desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948.

No que respeita aos acordos internacionais sobre trabalhadores fronteiriços, celebrados com seus vizinhos do MERCOSUL, a grande lacuna fica por conta da inexistência de acordo bilateral entre o Brasil e o Paraguai, cujo corolário imediato é a falta de tratamento uniforme a esses trabalhadores, que ficam à mercê da boa vontade das autoridades públicas e dos empregadores, apesar dessa faixa de fronteira ser a mais densa, em termos populacionais, e com o maior nível de atividade econômica (comercial e agrícola) que ambos os países possuem. Além disso, Ciudad del Este e Foz do Iguaçu formam  a maior cidade-gêmea da América do Sul, verdadeira área metropolitana, com população superior a um milhão de habitantes.

Outro aspecto relevante é que o número total de brasileiros naquele país é impreciso, uma vez que as estatísticas do Ministério do Exterior do Brasil apontam para um universo de 300.000 (trezentos mil)^[38] brasileiros, as estatísticas oficiais do Governo paraguaio estimam 250.000 (duzentos e cinquenta mil)^[39] e a OIM – Organizacion Internacional para las Migraciones afirme que esta população seja bem maior em decorrência da maioria estar em situação clandestina e, portanto,  fora das estatísticas.

Em reunião do Conselho Nacional de Imigração^[40], ocorrida em 05/05/2008, o Consul-Geral do Brasil em Ciudad del Este, Antônio Fernando Cruz de Mello, estimou que a população urbana e rural de toda extensão da região de fronteira entre o Paraguai e Brasil seria em torno de 1.800.000 (um milhão e oitocentas mil) pessoas, entre brasileiros e paraguaios.

Este panorama acaba gerando tensões sociais e conflitos de interesses entre Brasil e Paraguai, o que dificulta a celebração de acordo internacional para regular a situação dos trabalhadores fronteiriços. Enquanto isso, aos trabalhadores fronteiriços do lado brasileiro da região de fronteira, aplica-se o Estatuto do Estrangeiro brasileiro e, aos trabalhadores do lado paraguaio, aplica-se a lei paraguaia sobre migrações, que admite a presença de trabalhadores migrantes fronteiriços, contratados de forma individual, coletiva ou sob demanda de safra[41].

Dessa forma, em que pese o fato dos trabalhadores fronteiriços possuírem direito à sindicalização e outros direitos sindicais, simplesmente não podem usufruí-los pela absoluta ausência de sindicatos binacionais representativos, que atuem em ambos os lados da fronteira, na defesa dos direitos desses trabalhadores.

É pacífico o entendimento doutrinário e jurisprudencial em relação à aplicação da lei do local de execução da prestação de serviço (lex loci executionis)[42], no direito trabalhista, o que é corroborado no MERCOSUL, na Declaração Sociolaboral, artigo 4º, 1, ao afirmar direitos e garantias aos trabalhadores migrantes e aos fronteiriços, em igualdade de condições aos nacionais dos Estados-Partes nos quais estiverem exercendo suas atividades laborais, o que é regra internacionalmente aceita, corroborando a tese da igualdade jurídica dos trabalhadores fronteiriços.

Entretanto, a própria Declaração supramencionada faz uma distinção entre trabalhador migrante e trabalhador fronteiriço, o que é natural, haja vista a já mencionada diferença entre o trabalhador migrante (gênero) e o trabalhador fronteiriço (espécie).

Conforme já exposto, as atividades do trabalhador fronteiriço possuem tratamento legal específico e diferenciado, o que também deveria ocorrer em relação à definição da competência do foro para apreciar e julgar suas reclamações trabalhistas, que normalmente tem ocorrido no local da prestação do serviço, em conformidade com princípio da territorialidade.

Neste sentido, alguns autores defendem a flexibilização do princípio da territorialidade para alguns casos^[43], justamente em decorrência da globalização e de relações sociolaborais cada vez mais complexas, o que teria provocado fissuras na aplicação desse princípio, raciocínio perfeitamente aplicável ao trabalhador fronteiriço.

Em face de suas peculiaridades, como o livre trânsito na fronteira, entre um e outro país e o forte entrelaçamento das atividades empresariais, caso seja aplicada tão somente a lei do local da execução ou prestação dos serviços, em toda e qualquer circunstância, poderá ensejar prejuízos e situações típicas de injustiça social aos trabalhadores fronteiriços.

Tratando-se de tema controverso e ainda não pacificado em nossos Pretórios, até que tenhamos uma normatização iqualitária para reger tais conflitos, recomendamos que o julgamento leve em consideração não apenas o local da execução dos serviços, como também os demais princípios trabalhistas, entre eles o da proteção, bem como a teoria do conglobamento, pelo fato de a região fronteiriça se postar como elemento diferenciador do universo das relações laborais.

Neste universo peculiar, muitos empregadores possuem negócios nos dois lados da fronteira, contratam empregados em ambos os lados, pactuam valores, horários e moeda de pagamento de acordo com a conveniência própria das relações transfronteiriças.

O que ocorre na prática é a celebração de contratos internacionais de trabalho sem a observância dos direitos básicos materiais de um país ou de outro, com regras próprias. Invariavelmente, tais contratos são celebrados de  um lado da fronteira, para ser executado pelo empregado no estabelecimento do empregador no outro país, ou seja, do outro lado da fronteira,  com remuneração em moeda do país da contratação ou da prestação do serviço e até mesmo com diferenças de fuso horário que interferem na jornada de trabalho, configurando-se, muitas vezes, até mesmo em  verdadeira promiscuidade laboral.

No mesmo sentido, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei Nº 4.657, de 4 de setembro de 1942) preceitua que na aplicação da lei o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se destina e ao bem comum^[44], o que poderá não se verificar em todas as situações fáticas, caso seja simplesmente aplicada a lex loci executionis aos trabalhadores fronteiriços.

Nesta mesma direção, nos ensina Miguel Reale^[45] que toda regra de direito visa a um valor, que por sua vez fundamenta a norma jurídica, tendo sempre por objetivo o ideal de justiça. Trata-se da dialética da justiça, marcada pela intencionalidade constante de harmonizar a regra com o valor almejado. Dessa maneira, a justiça[46] é o resultado de um processo estreitamente ligado a ciclos históricos e valores que evoluem.

Vale dizer que cada época tem a sua ideia de justiça estreitamente ligada aos valores de seu tempo, de sua sociedade, e pode variar de acordo com o local. Nem sempre o valor de um local será o mesmo em outro, nem sempre se alcança a justiça aplicando-se as mesmas regras para todos os locais, nem mesmo dentro do mesmo país. O mesmo conceito[47] se aplica à moral, que varia de acordo com o tempo e com o espaço, isto é, em consonância com a época histórica e com a estrutura política, social e econômica vigente.

Nesta direção, o TST já proferiu decisão no sentido de que a Súmula 207^[48] não se aplica aos trabalhadores fronteiriços com residência no Brasil e que prestem seus serviços na região de fronteira do país vizinho, mesmo na hipótese de terem transferido temporariamente sua residência para lá, cuja ementa está a seguir transcrita:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRABALHADOR CONTRATADO NO BRASIL PARA PRESTAR SERVIÇOS NO EXTERIOR. ZONA FRONTEIRIÇA. APLICAÇÃO DA LEI DO LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. CONTRARIEDADE À SUMULA Nº 207 DO TST. NÃO CONFIGURAÇÃO. A questão ora submetida à apreciação desta Corte Superior diz respeito à aplicabilidade ao caso sub examine da Súmula nº 207 do TST, que espelha diretriz no sentido da aplicação ao trabalhador que labora no exterior das leis vigentes no país da prestação de serviços e não daquelas do local da contratação. Referida Súmula dispôs sobre a regência da relação de trabalho pela lei do local da execução dos serviços, alcançando os empregados que não tem domicílio no Brasil e que prestam seus serviços em outro país. No caso, não foi examinada pelo acórdão do Regional a alegação de que este morou e laborou exclusivamente no Paraguai, para onde foi de mudança, lá permanecendo por durante seis meses prestando seus serviços, tendo, sim, enquadrado o autor como trabalhador da zona de fronteira, que tem, assim com sua empregadora, domicílio fixo no Brasil, excepcionando, assim, no caso da travail frontalier, a aplicação da orientação contida na Súmula nº 207 do TST, afastando a lei do local de execução do contrato. Nesse prisma, não há como divisar contrariedade à referida súmula, por não abranger a mesma hipótese fática dos autos (Súmula nº 296 do TST). Agravo de instrumento a que se nega provimento.[49]

Essa decisão proferida em 2006 envolveu trabalhador brasileiro, com domicílio em município fronteiriço brasileiro, contratado no Brasil para exercer seu trabalho na região fronteiriça do Paraguai, transferindo para lá sua residência, por seis meses, durante a prestação do serviço.  Por se configurar  trabalho fronteiriço, foi afastada a Súmula 207, ou seja, o Tribunal entendeu pela não aplicação da lei do local da prestação do serviço, evocando o artigo 12 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que dispõem ser competente a autoridade judiciária brasileira quando for o réu domiciliado no Brasil^[50]”.

Tal posição ainda não é pacífica, restando ser consolidada por outros tribunais, mas parece ser a que mais se coaduna à realidade sociolaboral do trabalhador fronteiriço. Mauricio Godinho Delgado[51] informa que, com o advento da Lei 11.962/2009, o critério da Súmula 207 do TST perdeu relevância no Direito brasileiro.

Em outras palavras, a mera e simples aplicação do artigo 651 da CLT, ou da Súmula 207 do TST, em todos os casos concretos poderia causar injustiça social em face de sua desconformidade com a realidade fronteiriça. Em tais casos entendemos que é mais adequado, razoável  e justo a aplicação combinada da Teoria  da  lex loci executionis (lei do local da prestação dos serviços), dos direitos humanos fundamentais e da norma  mais favorável ao trabalhador, a exemplo dos princípios adotados pela Lei 7.064/82 (com redação da Lei 11.962/09), no contexto da Teoria do Conglobamento.

Portanto, diante desse universo sociolaboral especial, o juiz do trabalho, caso assim entendesse, poderia interpretar a norma suprindo suas lacunas, adequando-a à realidade, ao se deparar com demanda referente ao trabalhador fronteiriço, proposta em local diverso da prestação do serviço, em local que lhe seja mais favorável, afastando a exceção de incompetência em razão do lugar, sem que haja prejuízo, mas ao contrário, dando efetividade ao princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1, III, CF/88).

Na ótica da igualdade jurídica, não faz sentido tratar trabalho igual com pesos e medidas diferentes, na medida em que tal fato agride o  princípio universal da igualdade jurídica, fundamento de validade dos Estados Democráticos de Direito.

Por essa razão, entendemos que ao trabalhador fronteiriço deve ser estendido um tratamento jurídico igualitário, sob a égide do princípio da igualdade, insculpido nos artigos 5º, caput, e 6º, da Constituição Federal,  nos Tratados Internacionais e Convenções n^os 19, 66, 97 (trabalhadores migrantes), 111, 118,  143 da OIT- Organização Internacional do Trabalho, de modo que nos municípios fronteiriços limítrofes (cidades-gêmeas) o direito desses trabalhadores, independentemente de nacionalidade, sejam absolutamente iguais.

A seguridade social dos trabalhadores fronteiriços está abrangida pelo Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercado Comum do Sul, celebrado em 15 de dezembro de 1977 e promulgado no Brasil pelo decreto nº 5.722, de 13 de março de 2006[52], que permite a contagem do tempo de contribuição relativo ao trabalho exercido em qualquer dos países integrantes do MERCOSUL, para efeito de aposentadoria por idade ou incapacidade e pensão por morte. Cada país signatário pagará sua parte pro rata, proporcional ao tempo de trabalho nele exercido[53].

Em conformidade com este Acordo, o direito à Seguridade Social é reconhecido aos trabalhadores, seus familiares e assemelhados, que tenham prestado serviços em quaisquer dos Estados Partes, nos mesmos moldes que aos nacionais desses países, sendo tais direitos e obrigações estendidos aos trabalhadores de quaisquer outras nacionalidades residentes nos países do MERCOSUL.

O trabalhador fica submetido à legislação do Estado Parte onde labora, que a aplicará para todos os efeitos de tempo de trabalho e contribuição, e concederá sua parcela pecuniária, regras estas que são aplicadas igualmente aos fronteiriços.

Ademais, as prestações de saúde também serão concedidas ao trabalhador e seus familiares, mesmo quando deslocado temporariamente, desde que autorizadas pela Entidade Gestora do Estado de origem, que arcará com suas despesas. No caso dos fronteiriços, será aplicada a legislação do país onde trabalhar.

As autoridades competentes referidas no Acordo são os titulares dos respectivos Ministérios de cada Estado Parte e as entidades gestoras são as respectivas entidades responsáveis pela seguridade social em cada país, o INSS no caso do Brasil.

Além dos períodos de seguro ou contribuição cumpridos nos territórios dos Estados Partes serem considerados para a concessão das prestações pecuniárias, também serão considerados os períodos cumpridos em qualquer outro país, desde que este tenha celebrado acordo bilateral ou multilateral com qualquer dos países do MERCOSUL[54].

Os períodos de seguro ou contribuição cumpridos antes da vigência deste Acordo também serão considerados, nos casos em que o trabalhador tenha períodos de contribuição posteriores a essa data e desde que tais períodos anteriores já não tenham sido utilizados para a concessão de prestações pecuniárias em outro país.

O Acordo de Seguridade Social do MERCOSUL ainda prevê disposições aplicáveis aos regimes de aposentadoria e pensões privadas, determinando que as administradoras de fundos e seguradoras deverão cumprir os mecanismos previstos no acordo, além de cooperação administrativa no que diz respeito a pedidos de exames médicos solicitados por uma Entidade Gestora de um dos Estados Partes, para fins de avaliação de incapacidade temporária ou permanente.

Em relação ao pagamento das prestações pecuniárias, cada Entidade Gestora dos Estados Partes, a pagará em sua própria moeda. Para tal finalidade, as Entidades Gestoras devem estabelecer mecanismos de transferência de fundos para o país de residência do beneficiário.

Confirmando a política de aceitação de documentos no idioma original do beneficiário, previsão já consignada nos demais acordos bilaterais celebrados entre o Brasil e seus vizinhos, os documentos que sejam necessários para os fins do presente Acordo não necessitarão de tradução oficial, visto ou legalização pelas autoridades diplomáticas, consulares e de registro público, desde que tenham tramitado com a intervenção de uma Entidade Gestora ou Organismo de Ligação[55].

Outro ponto relevante diz respeito à possibilidade dos destinatários do presente Acordo requererem seus benefícios, e apresentarem seus documentos comprobatórios de tempo de residência, trabalho e contribuições, perante as autoridades competentes de qualquer dos Estados Partes, mesmo que as tenham cumprido em outro.

Do mesmo modo, os recursos administrativos que se pretendam interpor perante uma autoridade de um dos Estados Partes, serão considerados interpostos em tempo hábil, mesmo se apresentados à respectiva autoridade de outro Estado Parte, desde que sejam respeitados os prazos da legislação do Estado perante o qual deverá produzir efeitos[56].

O Projeto de Lei nº 5.655/09^[57], que pretende revogar o atual Estatuto do Estrangeiro, incorpora elementos de política de direitos humanos e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, numa proposta de modernização da lei em vigor. Em sua exposição de motivos[58], confirma que o foco do Estatuto vigente é precipuamente a segurança nacional  e que a regularização migratória é o caminho mais viável para a inserção do imigrante na sociedade.

Em seu preâmbulo, afirma ser a nova lei norteada pela política nacional de migração, pelos direitos humanos, democracia e relações internacionais e, somente após essas considerações faz menção aos interesses nacionais.

Dentro desse novo paradigma, reconhece aos estrangeiros, independente de sua situação migratória, direito à educação, à saúde e os decorrentes das relações de trabalho[59].

Especificamente no caso do fronteiriço, sua maior novidade é conferir-lhe o direito de residência, que continua restrito ao município contíguo para o qual foi admitido[60], o que já é prescrito nos Acordos Internacionais que versam sobre o tema.

O presente projeto de lei tem alguns avanços, contudo, talvez por tratar-se de lei geral a abranger todo processo de imigração, continua tendo por objetivo principal a admissão de mão de obra especializada, adequada aos vários setores da economia nacional, e a admissão de trabalhador estrangeiro continua condicionada aos interesses nacionais e pouco diz respeito ao cidadão fronteiriço. Entendemos que, neste caso, os acordos internacionais continuam a ser o melhor instrumento legal para regular o trabalho fronteiriço e as peculiaridades da região de fronteira, não obstante,  celebrados pontualmente, de acordo com uma política fronteiriça segmentada.

Pelo exposto, procuramos demonstrar que em regiões de fronteira, o trabalhador fronteiriço não realiza o processo migratório tradicional, com ânimo de residência definitiva ou temporária em outro país, mas exerce livre trânsito e trabalho restrito às cidades contíguas da região fronteiriça, a merecer igualdade de tratamento com os demais trabalhadores nacionais, e com trâmite imigratório diferenciado e facilitado. Especificamente no caso do MERCOSUL, também tem o direito de residir em ambos os lados da fronteira do município contíguo para o qual foi admitido.

O regime jurídico diferenciado dos trabalhadores fronteiriços faz sentido  em decorrência do reconhecimento de que vive numa região atípica, merecedora de políticas públicas específicas, voltadas à integração regional, e em homenagem aos direitos humanos,  em conformidade com as exaradas pelo MERCOSUL, Ministério da Integração Nacional e pelo Conselho Nacional de Imigração do Ministério do Trabalho e Emprego.

Entretanto, pelo fato do MERCOSUL ainda não possuir uma autoridade supranacional, não dispor de conjunto normativo geral e uniforme para o bloco e diante da ausência de jurisdição comum para dirimir conflitos e proteger os direitos laborais, a solução para a resolução dos conflitos trabalhistas dos  trabalhadores fronteiriços tem sido os acordos bilaterais, como os que o Brasil  celebrou com seus vizinhos, mencionados ao longo deste trabalho.

Até que instituída a Jurisdição Comunitária no âmbito do MERCOSUL, medida precursora e saneadora de eventuais injustiças sociais, entendemos que ao trabalhador fronteiriço deve ser atribuído um tratamento jurídico igualitário, sob a égide do princípio da igualdade, insculpido nos artigos 5º, caput, e 6º, da Constituição Federal,  nos Tratados Internacionais e Convenções da OIT, de modo que nos municípios fronteiriços limítrofes (cidades-gêmeas)  o direito desses trabalhadores, independentemente de nacionalidade, sejam absolutamente iguais.

Finalmente, até que tenhamos normatizada a matéria tendente a diminuir as desigualdades jurídicas do trabalhador fronteiriço, quiçá por meio de um acordo bilateral, a Justiça do Trabalho dos municípios fronteiriços contíguos naturalmente é competente para apreciar e julgar as reclamatórias dessa espécie de trabalhador.

Não obstante, a par da condição peculiar do trabalhador fronteiriço, adequado, justo e razoável que no exame do caso concreto, os magistrados levem em consideração a aplicação combinada da teoria  da  lex loci executionis (lei do local da prestação dos serviços), dos direitos humanos fundamentais,  da norma  mais favorável ao trabalhador, a exemplo dos princípios adotados pela Lei 7.064/82 (com redação da Lei 11.962/09), no contexto da Teoria do Conglobamento e da função social do contrato de trabalho.  

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[2] Fonte: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm. Acesso em 23/08/10, às 23h20min.

[3] Disponível in http://www2.ohchr.org/english/law/cmw.htm. Acesso em 29/08/10, às 08h10min.

[4] Dicionário eletrônico Houaiss da língua portuguesa 1.0

[5] Art. 21. Ao natural de país limítrofe, domiciliado em cidade contígua ao território nacional, respeitados os interesses da segurança nacional, poder-se-á permitir a entrada nos municípios fronteiriços a seu respectivo país, desde que apresente prova de identidade.

1º Ao estrangeiro, referido neste artigo, que pretenda exercer atividade remunerada ou frequentar estabelecimento de ensino naqueles municípios, será fornecido documento especial que o identifique e caracterize a sua condição, e, ainda, Carteira de Trabalho e Previdência Social, quando for o caso.

2º Os documentos referidos no parágrafo anterior não conferem o direito de residência no Brasil, nem autorizam o afastamento dos limites territoriais daqueles municípios.

[6] LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. Direito de imigração: o Estatuto do Estrangeiro em uma perspectiva de direitos humanos – Porto Alegre: Núria Fabris Ed., 2009, p. 429-432.

[7] Id. Ibid., p. 429-432.

[8] CF/88, art. 20, § 2º – Art. 20, § 2º – A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

[9] Disponível in http://www.camara.gov.br/mercosul/I_Forum_Foz_Iguacu/declaracao.htm. Acesso em 04/09/10, às 07h25min.

[10] Dicionário eletrônico Houaiss da língua portuguesa: Conurbação. Extensa área urbana formada por cidades e vilarejos que foram surgindo e se desenvolvendo um ao lado do outro, formando um conjunto.

[11] Disponível in http://www.integracao.gov.br/programas/programasregionais/faixa/municipios.asp?area=spr_fronteira. Acesso em 04/09/10, às 07h50min.

[12] LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. Direito de imigração: o Estatuto do Estrangeiro em uma perspectiva de direitos humanos – Porto Alegre: Núria Fabris Ed., 2009, p. 321.

[13] Art. 21. Ao natural de país limítrofe, domiciliado em cidade contígua ao território nacional, respeitados os interesses da segurança nacional, poder-se-á permitir a entrada nos municípios fronteiriços a seu respectivo país, desde que apresente prova de identidade.

1º Ao estrangeiro, referido neste artigo, que pretenda exercer atividade remunerada ou frequentar estabelecimento de ensino naqueles municípios, será fornecido documento especial que o identifique e caracterize a sua condição, e, ainda, Carteira de Trabalho e Previdência Social, quando for o caso.

2º Os documentos referidos no parágrafo anterior não conferem o direito de residência no Brasil, nem autorizam o afastamento dos limites territoriais daqueles municípios.

[14] Disponível in http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/1997/p_19970128_01.pdf. Acesso em 11/09/10, às 09h00min.

[15] CF/88, art. 5º, XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;

[16] “O súdito estrangeiro, mesmo aquele sem domicílio no Brasil, tem direito a todas as prerrogativas básicas que lhe assegurem a preservação do status libertatis e a observância, pelo Poder Público, da cláusula constitucional do due process. … (HC 94.016, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 16-9-2008, Segunda Turma, DJE de 27-2-2009.) No mesmo sentido:HC 94.404, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 18-11-2008, Segunda Turma, DJE de 18-6-2010.

[17] TST, PROC. Nº TST-RR-750.094/01.2, Ministro-Relator Horácio Senna Pires, em 6 de setembro de 2006.

[18] Artigo 3. Os cidadãos e os residentes permanentes de um dos Estados-Partes gozarão, nas mesmas condições dos cidadãos e residentes permanentes do outro Estado-Parte, do livre acesso à jurisdição desse Estado para a defesa de seus direitos e interesses.

[19] CLT, Art. 17, caput – Na impossibilidade de apresentação, pelo interessado, de documento idôneo que o qualifique, a Carteira de Trabalho e Previdência Social será fornecida com base em declarações verbais confirmadas por 2 (duas) testemunhas, lavrando-se, na primeira folha de anotações gerais da carteira, termo assinado pelas mesmas testemunhas.

[20] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/trassuncao.htm. Acesso in 20/12/10, às 11h04min.

[21] Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, Artigo 4º, primeira parte.

[22] Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, Artigo 4º, segunda parte.

[23] Disponível in https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/d2067.htm. Acesso em 18/09/10, às 16h20min.

[24] HUSEK, Carlos Roberto. Curso básico de direito internacional público e privado do trabalho. São Paulo: LTr, 2009, p. 164-165.

[25] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_285_762.htm. Acesso em 25/09/10, às 18h00.

[26] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/b_urug_216_4072.htm. Acesso em 25/09/10, às 18h15.

[27] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/b_colo_93_5019.htm. Acesso em 25/09/10, às 18h18.

[28] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/b_parg_143_3258.pdf. Acesso em 25/09/10, às 18h50.

[29] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/b_urug_255_5003.htm. Acesso em 26/09/10, às 08h00.

[30] Disponível in http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5105.htm. Acesso em 26/09/10, às 18h10.

[31] 1) Chuí, Santa Vitória do Palmar/Balneário do Hermenegildo e Barra do Chuí (Brasil) a Chuy, 18 de Julho, Barra de Chuy e La Coronilla (Uruguai); 2) Jaguarão (Brasil) a Rio Branco (Uruguai); 3) Aceguá (Brasil) a Aceguá (Uruguai); 4) Santana do Livramento (Brasil) a Rivera (Uruguai); 5) Quaraí (Brasil) a Artigas (Uruguai) e 6) Barra do Quaraí (Brasil) a Bella Unión (Uruguai).

[32] Disponível in http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7239.htm. Acesso em 26/09/10, às 18h20.

[33] Disponível in http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_402_5639.htm. Acesso em 26/09/10, às 21h00.

[34] 1) Foz do Iguaçu (Brasil) a Puerto Iguazú (Argentina); 2) Capanema (Brasil) a Andresito (Argentina); 3) Barracão e Dionísio Cerqueira (Brasil) a Bernardo de Irigoyen (Argentina); 4) Porto Mauá (Brasil) a Alba Posse (Argentina); 5) Porto Xavier (Brasil) a San Javier (Argentina); 6) São Borja (Brasil) a Santo Tomé (Argentina); 7) Itaqui (Brasil) a Alvear (Argentina); 8) Uruguaiana (Brasil) a Paso de los Libres (Argentina) e 9) Barra do Quaraí (Brasil) a Monte Caseros (Argentina).

[35] Dicionário eletrônico Houaiss: Rubrica urbanismo. Conurbação: extensa área urbana formada por cidades e vilarejos que foram surgindo e se desenvolvendo um ao lado do outro, formando um conjunto.

[36] Disponível in https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6737.htm. Acesso em 02/10/10, às 7h30min.

[37] 1) Brasiléia (Brasil) a Cobija (Bolívia); 2) Guajará-Mirim a Guayeramirim (Bolívia); 3) Cáceres (Brasil) a San Matías (Bolívia) e 4) Corumbá (Brasil) a Puerto Suarez (Bolívia).

[38] Fonte: http://sistemas.mre.gov.br/kitweb/datafiles/BRMundo/pt-br/file/Brasileiros%20no%20Mundo%202009%20-%20Estimativas%20-%20FINAL.pdf. Acesso em 10/10/10, às 08h30min.

[39] Disponível in http://www.oimconosur.org/notas/buscador.php?nota=1170. Acesso em 10/10/10, às 08h00min. Acesso em 10/10/10, às 08h50min.

[40] Fonte: Ata da reunião do CNI, disponível in http://www.mte.gov.br/cni/ata_2008_05_06.pdf. Acesso em 10/10/10, às 08h00min.

[41]Ley n° 978 de Migraciones del 27 de junio de 1996, Artículo 29.- Se considera no residente al extranjero que ingresó al país sin ánimo de permanecer en él y que puede ser admitido en algunas de las siguientes sub-categorías: (…); 6)Trabajadores migrantes fronterizos contratados en forma individual o colectiva y de zafra; (…)

[42] Súmula  Nº 207 do TST – CONFLITOS DE LEIS TRABALHISTAS NO ESPAÇO. PRINCÍPIO DA LEX LOCI EXECUTIONIS. A relação jurídica trabalhista é regida pelas leis vigentes no país da prestação de serviço e não por aquelas do local da contratação.

[43] TEODORO, Maria Cecília Máximo, PEDROSA, Marcelo Alves Marcondes. Uma interpretação progressista do art. 651 da CLT: o foro da prestação do serviço nem sempre é a regra. Revista LTr. Vol. 74, nº 03, Março de 2010, p.343-345.

[44] Lei 4.657/42, Art. 5º.  Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.

[45] REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. – 27. ed. – São Paulo: Saraiva, 2002, p. 374-375.

[46] No conceito aristotélico de justiça, de dar a cada um o que é seu, por necessidade ou merecimento.

[47] SANTOS, Enoque Ribeiro dos. O dano moral na dispensa do empregado. 4ª. Edição. São Paulo: Ltr, 2010.

[48] Súmula 207 do TST – A relação jurídica trabalhista é regida pelas leis vigentes no país da prestação de serviço e não por aquelas do local da contratação.

[49] TST – AIRR – 146/2002-031-24-40  (DJ – 24/03/2006)

[50] Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, Art. 12.  É competente a autoridade judiciária brasileira, quando for o réu domiciliado no Brasil ou aqui tiver de ser cumprida a obrigação.

[51] DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. – 9. ed. – São Paulo: LTr, 2010, p. 231.

[52] Disponível in https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5722.htm. Acesso em 17/10/10, às 11h20min.

[53] Artigo 2, do Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercado Comum do Sul.

[54] Artigo 7, do Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercado Comum do Sul.

[55] Artigo 13, do Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercado Comum do Sul.

[56] Artigo 15, do Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercado Comum do Sul.

[57] Disponível in http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=443102. Acesso em 23/10/10, às 18h00min.

[58] Disponível in http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/EXPMOTIV/MJ/2008/70.htm. Acesso em 23/10/10, às 18h20min.

[59] Projeto de Lei nº 5.655/09, artigo 5º, parágrafo único.

[60] Projeto de Lei nº 5.655/09, artigo 73, caput e parágrafos.

Veja também:

• A natureza objetiva do Dano Moral Coletivo no Direito do Trabalho
• Direitos da personalidade e dano moral coletivo
• Proteção coletiva dos direitos humanos e sociais dos trabalhadores

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