Pareceres: Regime federativo — Execução de serviços públicos — Acordo entre a União e os estados

– A cooperação entre os Estados e entre êstes e a União é, atualmente, um processo usual no regime federativo.

– Os acôrdos de origem constitucional entre os órgãos federados e a União não se confundem com os contratos administrativos, destinados ao aparelhamento da máquina, burocrática.

– Interpretação do art. 18, § 2°, da Constituição.

PARECER

I. Solicita-se o parecer desta Consultoria-Geral sôbre o prazo de vigência de acôrdo com o govêrno do Rio Grande do Sul para a execução comum de serviços de fomento animal, custeados, simultâneamente, pelos governos federal e estadual.

O acôrdo inicial, assinado em 1952, cuja prorrogação agora se cuida realizar, foi pactuado pelo prazo de cinco anos, tendo sido registrado, sem impugnação, pelo Tribunal de Contas e aprovado pela Assembléia Legislativa do Estado.

O ilustre procurador-geral da Fazenda Nacional argüiu, no entanto, que o prazo do acôrdo não pode exceder a um ano, em virtude dos arts. 767 e 777 do Regulamento Geral de Contabilidade Pública.

O Sr. ministro da Fazenda, conseqüentemente, propôs a aprovação da minuta do têrmo de acôrdo, com a alteração da cláusula relativa ao tempo de duração.

Leia também: Instrumentos do direito administrativo que fomentam a governança pública

II. Dentro do regime federativo, são autônomas os serviços administrativos da União e dos Estados. A êstes incumbe prover às necessidades de sua administração, limitado o socorro federal aos casos de calamidade pública (Constituição, artigo 18, § 2º).

Não obstante, autoriza a Constituição que, mediante acôrdo, seja atribuída a funcionários federais a execução de encargos administrativos estaduais, ou reciprocamente, seja cometida aos Estados a realização de serviços federais, cabendo, nesse caso, à União prover às necessárias despesas (art. 18, § 3°).

A delegação de competência entre os órgãos da Federação não desmerece o princípio da autonomia política e administrativa das unidades menores e tem a sua origem normativa na Constituição de 1934 (arts. 5º, § 1º, e 7º, parág. único).

A execução de atribuições pode se estabelecer, ainda, sob forma mista, mediante uma comunidade administrativa, na qual uma das entidades políticas administra, além dos próprios, os serviços alheios.

Mostra CHARLES DURAND, em obra recente, a difusão dessa forma de conjugação de serviços, dentro do sistema federativo:

“L’administration fédérale peut faire remplir les services qui lui incombent par les organes d’Etats membres. Ceci peut leur être imposé en Allemagne de l’Ouest, U.R.S.S., Inde, République Argentine. L’administration fédérale mediate est possible également si la Constitution n’en parle pas mais avec le consentement des Etats membres. Ce système fonctionne dans plusieurs Etats fédéraux, mais seulement pour une partie des compétences fédérales.

II transforme le personnel administratif de l’Etat membre en un personnel mixte, placé en cette matière sous la direction et le contrôle fédéraux” (CHARLES DURAND, “L’Etat fédéral en droit positif”, in “Le Fédéralisme”, 1956, páginas 195-196).

Nessa mesma coletânea e estudos sôbre o federalismo, ANDRÉ MATHIOT observa o declínio do federalismo dualista (dual federalism), do período de formação da República, em favor do regime de cooperação (cooperative federalism), e assinala várias formas objetivas de participação dos Estados na ação federal e vice versa, como dos Estados entre si (ob. cit., págs. 296-304).

ROGER PINTO proclama, a propósito da experiência norte-americana moderna, a vitória do “novo federalismo”, cuja característica é a aproximação entre a União e os Estados-membros (ROGER PINTO, “La crise de 1’Etat aux Etats-Unis”, páginas 10 e segs.).

A cooperação entre os Estados e entre êstes e a União é, atualmente, um processo usual no regime federal dos Estados Unidos, como extensamente documentou CORWIN, arrolando sucessivas coalizões de interêsses ali realizadas:

“The interstate compact device, supplemented by commissions on interstate cooperation and by uniform legislation, is today producing cooperation among the states on a grand scale“, enquanto que, pelo sistema dos federal grant-in-aid, aprimorou-se o concurso entre os governos estaduais e o federal:

“In short, – conclui o eminente constitucionalista – expansion of national power within recent years has been matched by increased government activity on the part of the states also, sometimes in cooperation with each other, sotimes in cooperation with the National Government, sometimes in cooperation with both” (EDWARD S. CORWIN, “The Constitution and what it means today”, 11ª ed., 1954, págs. 84-87).

O acôrdo entre a União e o Estado do Rio Grande do Sul é uma das formas dinâmicas dessa política de cooperação, autorizada na lei nº 199, de 1936, e regulamentada no dec. nº 21.834, de 9 de setembro de 1946.

Juridicamente, é um ato bilateral, de características específicas e de conteúdo político-administrativo.

Leia também: Arbitragem e Fazenda Pública

III. Os contratos administrativos regulados pela lei de contabilidade pública são os que atendem a “fornecimentos, transportes, aquisições, alienações, aluguéis ou serviços relativos aos diversos departamentos da administração pública” (art. 764 do R. G.C.P.).

Não se confundem tais obrigações, destinadas ao aparelhamento da máquina burocrática, com os acôrdos, de origem constitucional, que instauram a comunicabilidade entre os órgãos federados e a União.

Êstes últimos, oriundos de acôrdo de vontade de pessoas jurídicas de direito público interno, são atos de hierarquia especial, cujo conteúdo não se confunde com o dos contratos administrativos, a que se aplica a regra da vigência ânua.

O Tribunal de Contas, que registrou sem reservas o acôrdo anterior, tem aceito outros convênios semelhantes com Estados, com prazo superior ao exercício financeiro.

Data venia da autorizada opinião em contrário, o parecer da Consultoria-Geral da República é no sentido de que não há empecilho legal à promulgação do acôrdo, por outro qüinqüênio, se assim convier aos interêsses da Administração.

Salvo melhor juízo.

Rio de Janeiro, 25 de julho de 1957. – Caio Tácito, consultor-geral da República.

Este artigo integra o acervo da Revista Forense, periódico jurídico nacional publicado ininterruptamente desde 1904, reconhecido pela excelência e profundidade de seus conteúdos. Neste conteúdo, abordamos Regime federativo e execução de serviços públicos. Para continuar sua leitura, confira também nosso próximo artigo sobre Cooperação inovadora no controle externo do CGIBS!