Primeiras Impressões Sobre o Decreto Presidencial 9.310/2018 (15/03/2018) e Sobre Sua Incidência na Regularização Fundiária Idealizada Pela Lei 13.465/2017

A Lei 13.465 de 11 de julho de 2017 (norma legislativa responsável pela conversão da Medida Provisória 756/2016 em lei) promoveu profundas alterações no sistema legal aplicado à regularização fundiária urbana – mudanças sensíveis à alienação fiduciária de bem imóvel, no modelo da regularização fundiária urbana, além de criar novos instituto jurídicos como o direito de laje, o condomínio urbano simples e o condomínio de lote, dentre outras reformas.

O Decreto Presidencial 9.310 de 15 de março de 2018 anunciou em seu preâmbulo instituir as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana e estabelecer os procedimentos para a avaliação e alienação dos imóveis da União.

O objetivo deste artigo é comparar criticamente algumas “inovações” do Decreto 9.310/18 e sua real possibilidade ou necessidade de fazê-las.

Inicialmente vale destacar a reiteração, pelo disposto no art. 1º, § 2º do Decreto, que a Reurb promovida por meio de legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes em 22 de dezembro de 2016 (data da edição da Medida Provisória 759/2016), ou seja, há um marco temporal, em princípio rígido para utilização dos instrumentos de regularização fundiária da Lei 13.465/17.

É de salientar que a rigidez quanto ao marco temporal limite da Lei 13.465/2017, acompanhada pelo Decreto 9.310/18, é de difícil constatação fática, ante as constantes e rápidas mutações do uso do solo urbano.

O art. 2º do Decreto, em mera repetição ao disposto no art. 10 da Lei 13.465/17, reafirma quais os objetivos da Reurb a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e pelos Municípios:

I – identificar os núcleos urbanos informais a serem regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;

II – criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; 

III – ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados; 

IV – promover a integração social e a geração de emprego e renda; 

V – estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; 

VI – garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas; 

VII – garantir a efetivação da função social da propriedade; 

VIII – ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;  

IX – concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; 

X –  prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;  

XI – conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher; 

XII – franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.  

Os incisos I a XII, do art. 2º citado, são de profunda importância, merecendo releitura constante pelo operador do Direito para sanar lacunas do texto normativo ou mesmo dúvidas interpretativas, sempre na busca dos melhores caminhos para efetivação da finalidade da regularização fundiária.

Nos termos do que dispõe a Lei 13.465/2017, em seu art. 10, é missão fundamental da União, Estados, Distrito Federal e Municípios identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior (art. 10, I), bem como criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes (art. 10, II), ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados (art. 10, III), promovendo a integração social e a geração de emprego e renda (art. 10, IV), sempre estimulando a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade (art. 10, V), garantindo o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas (art.10, VI).

Ainda repisando o que previu a Lei 13.465/17 em seu art. 11, o art. 3º do Decreto 9.310/18 apresenta, para fins de regularização fundiária urbana (Reurb), os conceitos dos principais institutos:

I – núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural;

II – núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização;

III – núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município ou pelo Distrito Federal (a parte grifada foi acrescida pelo Decreto 9.310/18); 

IV – demarcação urbanística: procedimento destinado a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal e a obter a anuência dos respectivos titulares de direitos inscritos na matrícula dos imóveis ocupados, culminando com averbação na matrícula destes imóveis da viabilidade da regularização fundiária, a ser promovida a critério do Município; 

V – Certidão de Regularização Fundiária (CRF): documento expedido pelo Município ou pelo Distrito Federal (a parte grifada foi acrescida pelo Decreto 9.310/18) ao final do procedimento da Reurb, constituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo de compromisso relativo a sua execução e, no caso da legitimação fundiária e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos; 

VI – legitimação de posse: ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma da Lei 13.465/17 e neste Decreto, e do qual conste a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse; 

VII – legitimação fundiária: mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb; 

VIII – ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais.

O termo de compromisso contido na CRF (certidão de regularização fundiária) determinará o cronograma da execução de obras e serviços e da implantação da infraestrutura essencial, e poderá prever compensações urbanísticas e ambientais, quando necessárias.

Ainda dentro da visão finalística da Lei 13.465/17, o art. 11 em seus parágrafos estabelece:

1. Para fins da Reurb, os Municípios poderão dispensar as exigências relativas ao percentual e às dimensões de áreas destinadas ao uso público ou ao tamanho dos lotes regularizados, assim como a outros parâmetros urbanísticos e edilícios – exceção ao regramento da Lei 6766/79, no tocante ao parcelamento do solo.
2. Constatada a existência de núcleo urbano informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União, Estados ou Municípios, a Reurb observará, também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, hipótese na qual se torna obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no âmbito da Reurb, que justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o caso – ou seja, ainda que admissível a Reurb em áreas de preservação permanente ou de conservação de uso sustentável ou proteção de mananciais, caberá ao Poder Público promover verificação prévia de melhorias ambientais, bem como da possibilidade de compensações ambientais. Não havendo condições para realização de melhorias ambientais ou estudo prévio, mostra-se prudente reacomodar os ocupantes da área sem regularização fundiária no local.
3. No caso de a Reurb abranger área de unidade de conservação de uso sustentável que, nos termos da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, admita regularização, será exigida também a anuência do órgão gestor da unidade, desde que estudo técnico comprove que essas intervenções de regularização fundiária implicam a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior.
4. Na Reurb cuja ocupação tenha ocorrido às margens de reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público, a faixa da área de preservação permanente consistirá na distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum.
5. A Lei 13.465/17 não se aplica aos núcleos urbanos informais situados em áreas indispensáveis à segurança nacional ou de interesse da defesa, assim reconhecidas em decreto do Poder Executivo federal – de acordo com o § 2º do art. 20, CF, regulamentado pelo art. 1º da Lei 6.634/79 e Decreto 85.064/80 (recepcionados pela atual CF), a faixa de fronteira de 150 km (que abrange 27% do território nacional e possui uma população de aproximadamente dez milhões de habitantes) é definida como “área indispensável à Segurança Nacional” e, numa visão mais conservadora, não admite a regularização fundiária urbana.
6. Aplicam-se as disposições da Lei 13.465/17 aos imóveis localizados em área rural, desde que a unidade imobiliária tenha área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei 5.868, de 12 de dezembro de 1972.

São duas as modalidades de Reurb previstas na Lei: (i) de Interesse Social, Reurb S; ou (ii) de Interesse Específico, Reurb E.

A Reurb S é a modalidade de regularização fundiária destinada aos núcleos urbanos ocupados predominantemente por população de baixa renda (conceito aberto de economia que merece verificação no caso concreto pelo Poder Público), assim declarado por ato do Poder Executivo Municipal (por meio de procedimento administrativo – art. 28 e seguintes da Lei 13.465/17).

A Reurb E é modalidade de regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população que não se enquadre na definição de população de baixa renda, de acordo com análise da Municipalidade.

Dispõe o art. 13, § 1º, Lei 13.465/17 – serão isentos de custas e emolumentos entre outros, os seguintes atos registrais relacionados apenasà Reurb S (lembrando que cabe ao Poder Executivo Municipal a qualificação da Reurb em social ou de interesse especifico, incidindo a gratuidade em favor daqueles a quem for atribuído o domínio das unidades imobiliárias regularizadas – art. 13, §5º):

• o primeiro registro de Reurb S, o qual confere direitos reais aos beneficiários;
• registro de legitimação fundiária;
• registro do título de legitimação e posse e sua conversão em título de propriedade;
• registro da Certidão de Regularização Fundiária (CRF) e do projeto de regularização, com abertura de matrícula para cada unidade imobiliária urbana regularizada;
• primeira averbação de construção residencial, desde que respeitado o limite de até 70 m²;
• aquisição do primeiro direito real da unidade imobiliária derivada da Reurb S;
• primeiro registro de direito real de laje;
• fornecimento de certidões de registro para os atos previstos no art. 13, Lei 13.465/17.

Os atos registrais em comento, conforme dispõe o art. 13, § 2º, da Lei 13.465/17 independem da comprovação do pagamento de tributos ou penalidades tributárias, sendo vedado ao oficial de registro de imóveis exigir sua comprovação – exceção ao dever de fiscalização previsto no art. 30, XI, da Lei 8.935/94.

Estabelece ainda o art. 13, § 3, da Lei 134.65/17 que o disposto nos §§ 1º (isenções) e 2º (dispensa de comprovação de tributos e penalidades tributárias) aplica-se também à Reurb-S que tenha por objeto conjuntos habitacionais ou condomínios de interesse social construídos pelo poder público, diretamente ou por meio da administração pública indireta, que já se encontrem implantados em 22 de dezembro de 2016.

Os Municípios e o Distrito Federal na Reurb poderão admitir o uso misto de atividades como forma de promover a integração social e a geração de emprego e renda no núcleo urbano informal regularizado (art. 13, § 4º, da Lei 13.465/17) – avanço significativo em comparação ao disposto no art. 10, do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01 – revogado exatamente pela Lei 13.465/17) que admitia em seu texto original a usucapião coletiva apenas para as ocupações com finalidade de moradia.

Ponto de alerta para atividade o Registrador de Imóveis é encontrado no art. 13, § 6º: “os cartórios que não cumprirem o disposto neste artigo, que retardarem ou não efetuarem o registro de acordo com as normas previstas nesta Lei, por ato não justificado, ficarão sujeitos às sanções previstas no art. 44 da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, observado o disposto nos §§ 3º-A e 3º-B do art. 30 da Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973”.

Por fim, mas não menos importante, acresço, a título de reflexão jurídica, minha humilde posição no tocante a evidente inconstitucionalidade do disposto no art. 13, § 1º da Lei 13.465/17 em razão do que dispõe o art. 151, inciso III, da Constituição Federal.

A Constituição Federal em seu art. 151, inciso III, veda a União instituir isenções de tributos de competência dos Estados, Distrito Federal ou dos Municípios (a natureza jurídica de tributo dos emolumentos do extrajudicial, instituídos pelos Estados da Federação, encontra-se consolidada no E. Supremo Tribunal Federal: ADI 1378-ES, j. 13.10.2010, DJ de 9.2.2011, rel. Min. Dias Toffoli.).

Assim, reconhecida a natureza jurídica de tributo para os emolumentos extrajudiciais instituídos pelos Estados – conforme posição pacifica do E. STF – é inconstitucional a isenção prevista no art. 13, § 1º da Lei 13.465/17 criada pela União (fundamento idêntico para sustentar a inconstitucionalidade do disposto no art. 98, inciso IX, do CPC/15 – ou seja lei federal que isenta o particular do pagamento de emolumentos previstos por lei estadual).

Os legitimados para requerer a regularização fundiária, conforme o art. 14, Lei 13.465/17 são:

• União, Estado, DF ou Município, diretamente ou por meio de entidades da Administração Pública indireta;
• Os seus beneficiários individual ou coletivamente, cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;
• Os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;
• Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes econômicos, o que ocorre apenas na Reurb S; e
• Ministério Público.

Os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro perante o Registro de Imóveis da circunscrição imobiliária competente.

Adverte a Lei 13.465/17 no art. 13, §2º: “nos casos de parcelamento do solo, de conjunto habitacional ou de condomínio informal, empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os seus custos e obrigações contra os responsáveis pela implantação dos núcleos urbanos informais”; e § 3º: “o requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal”.

DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA

Dentre os principais assuntos previstos no Capítulo II, da Lei 13.465/17, merece especial atenção o regramento proposto para demarcação urbanística.

Dispõe o art. 19, da Lei 13.465/17: “o poder público poderá utilizar o procedimento de demarcação urbanística, com base no levantamento da situação da área a ser regularizada e na caracterização do núcleo urbano informal a ser regularizado”.

O procedimento de demarcação urbanística (que pode abranger uma parte ou a totalidade de um ou mais imóveis) não é imprescindível para o processamento e efetivação da Reurb, mas sem dúvida é uma ferramenta extremamente útil ao Poder Público para identificação da área urbana informal ocupada, seus ocupantes e demais características indispensáveis para expedição da CRF.

O auto de demarcação urbanística deve ser instruído com os seguintes documentos:

I – planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, nos quais constem suas medidas perimetrais, área total, confrontantes, coordenadas georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites, números das matrículas ou transcrições atingidas, indicação dos proprietários identificados e ocorrência de situações de domínio privado com proprietários não identificados em razão de descrições imprecisas dos registros anteriores;

Crítica comum entre os gestores públicos se refere a obrigatoriedade de realização do georreferenciamento da área atingida pela Reurb no momento da demarcação urbanística, pois além da necessidade do conhecimento técnico (escasso em muitos Municípios) ainda há um alto custo a ser absorvido pela Municipalidade (muitas vezes deficitária e sem recursos públicos disponíveis). Lembro, apenas, que a demarcação urbanística é uma ferramenta sem dúvida muito importante para identificação da área, recorte dos terrenos, ocupantes e demais dados relevantíssimos para Reurb, mas continua não sendo obrigatória (art. 19, § 3º) – assim, caberá ao gestor público tentar por outros meios atingir os mesmos resultados ou resultados semelhantes no tocante a exata compreensão da dimensão e peculiaridades exatas do núcleo urbano informal a ser regularizado.

II- planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante do registro de imóveis.

Art. 19, § 2º: o auto de demarcação urbanística poderá abranger uma parte ou a totalidade de um ou mais imóveis inseridos em uma ou mais das seguintes situações:

I – domínio privado com proprietários não identificados, em razão de descrições imprecisas dos registros anteriores;

II – domínio privado objeto do devido registro no registro de imóveis competente, ainda que de proprietários distintos; ou 

III – domínio público. 

Conforme o art. 20 da Lei 13.465/17, o Poder Público deve notificar os titulares de domínio e os confrontantes da área demarcada, pessoalmente ou por via postal com aviso de recebimento, para apresentação de impugnação em prazo comum de 30 dias, sob pena de concordância tácita, sendo desnecessário ser firmada por advogado.

NOTA: Os prazos fixados no procedimento administrativo da demarcação urbanística devem ser contados em dias corridos, sendo inaplicável a regra disposta no art. 219 do CPC.

Eventuais titulares de domínio ou confrontantes não identificados, ou não encontrados ou que recusarem o recebimento da notificação por via postal, serão notificados por edital, para que, querendo, apresentem impugnação à demarcação urbanística, no prazo comum de trinta dias. Em ampliação ao disposto no art. 20, §1º da Lei 13.465/17, entendo que a própria ocultação dos titulares de domínio ou confrontantes não identificados no recebimento da notificação seria o bastante para autorizar o uso do edital – conduta que prestigiaria a cientificação ficta e a continuidade do procedimento.

O edital conterá resumo do auto de demarcação urbanística, com a descrição que permita a identificação da área a ser demarcada e seu desenho simplificado.

A ausência de manifestação de qualquer dos interessados será interpretada como concordância com a demarcação urbanística.

NOTA: A critério do poder público municipal, as notificações dos titulares de domínio e dos confrontantes da área demarcada (pessoalmente ou por via postal com aviso de recebimento) poderão ser realizadas pelo registro de imóveis do local do núcleo urbano informal a ser regularizado. Independentemente de quem faça as notificações (Poder Público ou Registro de Imóveis) é indispensável que conste a advertência de que a ausência de impugnação implicará a perda de eventual direito que o notificado titularize sobre o imóvel objeto da Reurb (art. 20, §§ 5º e 6° da Lei 13.465/2017).

Decorrido o prazo comum de 30 dias sem oferecimento de impugnação, presume-se a concordância. Se houver impugnação apenas em relação à parcela da área objeto do auto de demarcação urbanística, é facultado ao poder público prosseguir com o procedimento em relação à parcela não impugnada.

No entanto, havendo a apresentação de impugnação por qualquer interessado, possibilita o art. 21 da Lei 13.465/17, que o Poder Público realize uma tentativa de composição extrajudicial de conflito para superar o entrave e prosseguir com a demarcação.

NOTA: A tentativa de composição dos interesses entre os envolvidos e o impugnante pode ocorrer mediante sessão de conciliação/mediação dentro da Municipalidade (por equipe habilitada para tanto) ou nas dependências do Tribunal de Justiça, mais especificamente nos CEJUSCS instalados nas diversas Comarcas do Estado.

Inexistindo qualquer impugnação ou superada a oposição apresentada ao procedimento, o auto de demarcação urbanística, devidamente encerrado, será encaminhado ao registro de imóveis e averbado nas matrículas por ele alcançadas (art. 22 da Lei 13.465/2017).

NOTA: Conforme o art. 22, § 1º, a averbação informará: I – a área total e o perímetro correspondente ao núcleo urbano informal a ser regularizado; II – as matrículas alcançadas pelo auto de demarcação urbanística e, quando possível, a área abrangida em cada uma delas; e III – a existência de áreas cuja origem não tenha sido identificada em razão de imprecisões dos registros anteriores. § 2º – na hipótese de o auto de demarcação urbanística incidir sobre imóveis ainda não matriculados, previamente à averbação, será aberta matrícula, que deverá refletir a situação registrada do imóvel, dispensadas a retificação do memorial descritivo e a apuração de área remanescente. § 3º – nos casos de registro anterior efetuado em outra circunscrição, para abertura da matrícula de que trata o § 2º deste artigo, o oficial requererá, de ofício, certidões atualizadas daquele registro.  § 4º – na hipótese de a demarcação urbanística abranger imóveis situados em mais de uma circunscrição imobiliária, o oficial do registro de imóveis responsável pelo procedimento comunicará as demais circunscrições imobiliárias envolvidas para averbação da demarcação urbanística nas respectivas matrículas alcançadas.§ 5º – a demarcação urbanística será averbada ainda que a área abrangida pelo auto de demarcação urbanística supere a área disponível nos registros anteriores.  § 6º – não se exigirá, para a averbação da demarcação urbanística, a retificação da área não abrangida pelo auto de demarcação urbanística, ficando a apuração de remanescente sob a responsabilidade do proprietário do imóvel atingido.

LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA

A legitimação fundiária constitui modo originário de aquisição do direito real de propriedade (exceção ao princípio da continuidade) conferido por ato do Poder Público, exclusivamente no âmbito da Reurb, mediante Certidão de Regularização Fundiária (CRF), àquele que detiver áreas pública ou privada, unidade imobiliária com destinação urbana integrante de núcleo urbano informal consolidado (núcleo urbano de impossível ou difícil reversão), existente em 22 de dezembro de 2016.

Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será concedida ao beneficiário, desde que atendidas as seguintes condições:

I – o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural;

II – o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e

III – em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação.

Na legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado. Deverão ser transportadas as inscrições, as indisponibilidades ou os gravames existentes no registro da área maior originária para as matrículas das unidades imobiliárias que não houverem sido adquiridas por legitimação fundiária.

Na Reurb-S de imóveis públicos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e as suas entidades vinculadas, quando titulares do domínio, ficam autorizados a reconhecer o direito de propriedade aos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado por meio da legitimação fundiária.

NOTA: A Lei 13.465/2017 em seu art. 23, § 5º, estabelece que o Poder Público encaminhará a CRF para registro imediato da aquisição de propriedade, dispensados a apresentação de título individualizado e as cópias da documentação referente à qualificação do beneficiário, o projeto de regularização fundiária aprovado, a listagem dos ocupantes e sua devida qualificação e a identificação das áreas que ocupam. Admite-se que Poder Público atribua domínio por legitimação fundiária aos ocupantes que não tenham constado da listagem inicial, mediante cadastramento complementar, sem prejuízo dos direitos de quem haja constado na listagem inicial.

LEGITIMAÇÃO DE POSSE

A legitimação de posse, instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel urbano particular objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade.

A legitimação de posse poderá ser transferida por causa mortis ou por ato inter vivos (art. 25, § 2º da Lei 13.465/2017).

Conforme o art. 26 da Lei 13.465/17, sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor for expedido título de legitimação de posse, decorrido o prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão automática dele em título de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal, independentemente de prévia provocação ou prática de ato registral.

A intenção do artigo 26 de conversão automática de posse em propriedade é louvável, mas de pouca eficiência prática. Primeiro, porque o texto da Lei se refere “a conversão automática (…) em título de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal”, ou seja, caberá ao Registrador de Imóveis a tal verificação de requisitos, no mínimo em atenção à prudência registral, pois a prática de ato ilegal poderá acarretar em sua responsabilização (administrativa e cível, ao menos); ademais, a Lei estabelece que a conversão “independe da prática de ato registral” o que se mostra inadequado, pois se não convertida a posse em propriedade no registro de imóveis haverá evidente insegurança jurídica para terceiros, além de dificuldade na identificação do fenômeno aquisitivo da propriedade (embaraçando inclusive a plena fruição do imóvel pelo titular de direitos reais – gozar, usar e dispor).

Ainda no art. 26, §1º, da Lei, estabelece-se que nos casos não contemplados pelo art. 183 da Constituição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em vigor, a requerimento do interessado, perante o registro de imóveis competente.

NOTA: A legitimação de posse, após convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição de direito real, de modo que a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário (art. 26, §2º).

Em arremate, vale mencionar que o título de legitimação de posse poderá ser cancelado pelo Poder Público emitente quando constatado que as condições estipuladas na Lei 13.465/2017 deixaram de ser satisfeitas, sem que seja devida qualquer indenização àquele que irregularmente se beneficiou do instrumento. Todavia, o ato de cancelamento da legitimação previsto no art. 27 deve se concretizar antes da conversão da posse em propriedade (modo originário de aquisição da propriedade – art. 26, §2º), uma vez que a partir deste momento desaparecerão os vícios que contaminavam a posse.

A Reurb obedecerá às seguintes fases:

• Requerimento pelos legitimados previstos no art. 14 da Lei 13.465/17;
• Competência do Município para o processamento do procedimento;
• Qualificação da modalidade de Reurb adequada para o caso em apreciação ou indeferimento fundamentado do requerimento no prazo de 180 dias pelo Município (art. 30, §3º – a inércia do Município implica a automática fixação da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo legitimado em seu requerimento, bem como o prosseguimento do procedimento administrativo da Reurb, sem prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Município, mediante estudo técnico que a justifique);
• Recebido o requerimento e devidamente processado e classificado pela Municipalidade, deve ser concedido o prazo de 30 dias para que os titulares de direitos reais e o confrontante se manifestem;
• As notificações dos proprietários, confinantes e terceiros identificados deverão ser feitas pela via postal, com aviso de recebimento no endereço constante da matrícula ou da transcrição, consideradas efetuadas, quando comprovada a entrega nos endereços (a Lei 13.465/2017 não impõe notificação em mão própria, sendo certo que a notificação da Reurb também pode ser efetuada por publicação de edital, com prazo de 30 dias, no qual deve constar de forma resumida a descrição da área a ser regularizada, em 02 situações: (a) quando proprietário e confinantes não forem encontrados, ou (b) quando houver recusa no recebimento da notificação por qualquer motivo, inclusive ocultação para tanto, ensejando notificação ficta por edital);
• Decorrido o prazo de 30 dias corridos da notificação, sem manifestação do notificado, interpreta-se seu silêncio como aceite, concordância (o prazo de cada um dos notificados é individual, devendo ser contado da data do recebimento da notificação e em dias corridos);
• Na hipótese de apresentação de impugnação, é iniciado procedimento extrajudicial de composição de conflito, sendo que os Municípios podem criar Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos no âmbito da Administração Pública local, inclusive celebrando convênios com os Tribunais de Justiça locais, para a utilização das estruturas dos CEJUSC ou das Câmaras de Mediação Credenciadas pelos TJ locais, sendo certo que, se houver consenso entre as partes, o acordo deve ser reduzido a termo e constitui condição para conclusão da Reurb;
• Elaboração do projeto de regularização fundiária, conforme o art. 35, Lei 13.465/17;
• Saneamento do projeto administrativo – indispensável para identificação de irregularidades ou falhas no expediente, observância do devido afastamento de todas as impugnações apresentadas, bem assim, da viabilidade de prosseguimento do procedimento administrativo sobre toda a área ou parte dela;
• Decisão da autoridade competente, mediante ato formal ao qual se deve dar publicidade;
• Expedição da Certidão de Regularização Fundiária pelo Município (título hábil para apresentação e prenotação perante o Registro de Imóveis competente).

NOTA: Art. 28, parágrafo único – não impedirá a Reurb, na forma estabelecida nesta Lei, a inexistência de lei municipal específica que trate de medidas ou posturas de interesse local aplicáveis a projetos de regularização fundiária urbana.

O registro da CRF (certidão de regularização fundiária) e do projeto de regularização fundiária aprovado (art. 35 da Lei 13.465/2017) será requerido por qualquer um dos legitimados do art. 14 da Lei 13.465/2017 diretamente ao Oficial do Cartório de Registro de Imóveis da situação do imóvel e será efetivado independentemente de determinação judicial ou do Ministério Público (dispensa de atuação judicial que reforça o propósito de desjudicialização).

Na hipótese de a Reurb abranger imóveis situados em mais de uma circunscrição imobiliária, o procedimento deve ser observado por cada um dos Oficiais dos Registros de Imóveis competentes.

O título deve ser apresentado e prenotado para análise qualificativa pelo Registrador de Imóvel.

O Oficial do Registro de Imóveis possui o prazo de 15 dias contados da prenotação para emitir nota devolutiva ou praticar os atos de registro. Em caso de recusa do registro, o Oficial do Registro de Imóveis expedirá nota devolutiva fundamentada, na qual indicará os motivos da recusa e formulará exigências nos termos da lei (e demais nas normas administrativas vigentes) – discordando o interessado das exigências formalmente formuladas pelo Registrador, poderá requerer a suscitação de dúvida administrativa perante o Juiz Corregedor Permanente (procedimento previsto na Lei de Registros Públicos c.c. as NSCGJ).

NOTA: Quando os imóveis regularizados estiverem situados na divisa das circunscrições imobiliárias, a expedição das novas matrículas das unidades imobiliárias é atribuição do Oficial RI em cuja circunscrição estiver situada a maior porção da unidade imobiliária regularizada (art. 43, parágrafo único da Lei 13.465/2017).

Dispõe o art. 44 da Lei 13.465/2017:

• 1º O registro do projeto Reurb aprovado importa em:

I – abertura de nova matrícula, quando for o caso;

II – abertura de matrículas individualizadas para os lotes e áreas públicas resultantes do projeto de regularização aprovado; e

III – registro dos direitos reais indicados na CRF junto às matrículas dos respectivos lotes, dispensada a apresentação de título individualizado.

• 2º Quando o núcleo urbano regularizado abranger mais de uma matrícula, o oficial do registro de imóveis abrirá nova matrícula para a área objeto de regularização, conforme previsto no inciso I do § 1º deste artigo, destacando a área abrangida na matrícula de origem, dispensada a apuração de remanescentes. 

NOTA: O registro da CRF dispensa a comprovação do pagamento de tributos ou penalidades tributárias de responsabilidade dos legitimados. O registro da CRF aprovado independe de averbação prévia do cancelamento do cadastro de imóvel rural no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).

NOTA: Qualificada a CRF e não havendo exigências nem impedimentos, o oficial do cartório de registro de imóveis efetuará o seu registro na matrícula dos imóveis cujas áreas tenham sido atingidas, total ou parcialmente. Não identificadas as transcrições ou as matrículas da área regularizada, o oficial do cartório de registro abrirá matrícula com a descrição do perímetro do núcleo urbano informal que constar da CRF e nela efetuará o registro (art. 51 da Lei 13.465/2017). Registrada a CRF, será aberta matrícula para cada uma das unidades imobiliárias regularizadas. Para os atuais ocupantes das unidades imobiliárias objeto da Reurb, os compromissos de compra e venda, as cessões e as promessas de cessão valerão como título hábil para a aquisição da propriedade, quando acompanhados da prova de quitação das obrigações do adquirente, e serão registrados nas matrículas das unidades imobiliárias correspondentes, resultantes da regularização fundiária (art. 52 da Lei 13.465/2017).

O procedimento registral deverá ser concluído no prazo de sessenta dias, prorrogável por até igual período, mediante justificativa fundamentada do oficial do cartório de registro de imóveis – a decisão de prorrogação do procedimento registral da Reurb deve estar fundada, dentre outras razões, na precariedade de informações sobre a área regularizada, seus ocupantes ou imperfeições no projeto de regularizações que impossibilitem o ato registro.

Conforme estabelece o art. 44, § 6^o da Lei 13.465/2017 o oficial de registro fica dispensado de providenciar a notificação dos titulares de domínio, dos confinantes e de terceiros eventualmente interessados, uma vez cumprido esse rito pelo Município, conforme o disposto no art. 31 desta Lei.

O oficial do cartório de registro de imóveis, após o registro da CRF, notificará o Incra, o Ministério do Meio Ambiente e a Secretaria da Receita Federal do Brasil para que esses órgãos cancelem, parcial ou totalmente, os respectivos registros existentes no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e nos demais cadastros relacionados a imóvel rural, relativamente às unidades imobiliárias regularizadas.

Quando se tratar de imóvel sujeito a regime de condomínio geral a ser dividido em lotes com indicação, na matrícula, da área deferida a cada condômino, o Município poderá indicar, de forma individual ou coletiva, as unidades imobiliárias correspondentes às frações ideais registradas, sob sua exclusiva responsabilidade, para a especialização das áreas registradas em comum. Se informação não constar do projeto de regularização fundiária aprovado pelo Município, as novas matrículas das unidades imobiliárias serão abertas mediante requerimento de especialização formulado pelos legitimados do art. 14 da Lei 13.465/2017, dispensada a outorga de escritura pública para indicação da quadra e do lote.

O art. 46 (e seus parágrafos) da Lei 13.465/2017 indica que para atendimento ao princípio da especialidade registral, o Oficial do Cartório de Registro de Imóveis adotará o memorial descritivo da gleba apresentado com o projeto de regularização fundiária e deverá averbá-lo na matrícula existente, anteriormente ao registro do projeto, independentemente de provocação, retificação, notificação, unificação ou apuração de disponibilidade ou remanescente. Se houver dúvida quanto à extensão da gleba matriculada, em razão da precariedade da descrição tabular, o oficial do cartório de registro de imóveis abrirá nova matrícula para a área destacada e averbará o referido destaque na matrícula matriz. As notificações serão emitidas de forma simplificada, indicando os dados de identificação do núcleo urbano a ser regularizado, sem a anexação de plantas, projetos, memoriais ou outros documentos, convidando o notificado a comparecer à sede da serventia para tomar conhecimento da CRF com a advertência de que o não comparecimento e a não apresentação de impugnação, no prazo legal, importará em anuência ao registro.Na hipótese de o projeto de regularização fundiária não envolver a integralidade do imóvel matriculado, o registro será feito com base na planta e no memorial descritivo referentes à área objeto de regularização e o destaque na matrícula da área total deverá ser averbado.

NOTA: Os padrões dos memoriais descritivos, das plantas e das demais representações gráficas, inclusive as escalas adotadas e outros detalhes técnicos, seguirão as diretrizes estabelecidas pela autoridade municipal ou distrital competente, as quais serão consideradas atendidas com a emissão da CRF. Não serão exigidos reconhecimentos de firma nos documentos que compõem a CRF ou o termo individual de legitimação fundiária quando apresentados pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou entes da administração indireta.

O registro da CRF produzirá efeito de instituição e especificação de condomínio, quando for o caso, regido pelas disposições legais específicas, hipótese em que fica facultada aos condôminos a aprovação de convenção condominial (art. 48 da Lei 13.465/2017). O registro da CRF será feito em todas as matrículas atingidas pelo projeto de regularização fundiária aprovado, devendo ser informadas, quando possível, as parcelas correspondentes a cada matrícula (art. 49 da Lei 13.465/2017).

Nas matrículas abertas para cada parcela, deverão constar dos campos referentes ao registro anterior e ao proprietário (art. 50 da Lei 13.465/2017):

I – quando for possível, a identificação exata da origem da parcela matriculada, por meio de planta de sobreposição do parcelamento com os registros existentes, a matrícula anterior e o nome de seu proprietário;

II – quando não for possível identificar a exata origem da parcela matriculada, todas as matrículas anteriores atingidas pela Reurb e a expressão “proprietário não identificado”, dispensando-se nesse caso os requisitos dos itens 4 e 5 do inciso II do art. 167 da Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973.

Devidamente registrada a CRF, serão incorporados automaticamente ao patrimônio público as vias públicas, as áreas destinadas ao uso comum do povo, os prédios públicos e os equipamentos urbanos, na forma indicada no projeto de regularização fundiária aprovado. A requerimento do Município, o Oficial de Registro de Imóveis abrirá matrícula para as áreas que tenham ingressado no domínio público.

Em arremate, no tocante ao procedimento de registro, o art. 54, da Lei 13.465/2017 estabelece que: as unidades desocupadas e não comercializadas alcançadas pela Reurb terão as suas matrículas abertas em nome do titular originário do domínio da área; parágrafo único – as unidades não edificadas que tenham sido comercializadas a qualquer título terão suas matrículas abertas em nome do adquirente, conforme procedimento previsto nos arts. 84 e 99 da Lei 13.465/2017.

A lei 13.465/2017 é fruto do descaso de um Estado negligente por muitas décadas com o uso da terra pelo seu povo. A proliferação de ocupações irregulares, clandestinas, desorganizadas, em desprestigio ao ordenamento jurídico (parcelamento do solo, incorporações imobiliárias, estatuto da terra e tantos outros diplomas legais) foi facilitada por um Estado fraco quanto a fiscalização e observância dos nortes legais disciplinados pelo Legislador.

Não há dúvida sobre a indispensabilidade da criação de novos instrumentos para diminuir o descompasso entre a situação fática e a realidade registral, proporcionando aos ocupantes mecanismos de regularização da ocupação.

A marginalização de inúmeras áreas de terra no país não é bem vida, pois fomenta a sonegação fiscal, aumenta os conflitos fundiários, desassossega o ocupante de boa-fé, dentre outros malefícios.

A Lei 13.465/2017 é importante para legitimação dos ocupantes das áreas irregulares, bem como para o reconhecimento e acolhida da nova realidade urbanística-ambiental pelo Estado (com reflexos imediatos no fólio real).

Esgotada a fase administrativa de maneira bem-sucedida para identificação das áreas irregulares e ocupantes, cabe ao Registro de Imóveis receber os títulos e registrar a nova moldura urbanística-ambiental da área que lhe compete atuar.

O papel jurídico e prático do Registrador de Imóveis, no tocante especificamente da Reurb, é de relevância inestimável.

Diante deste processo açodado de mudanças profundas e anseios urgentes de legitimação a todo custo por parte de um Estado em mora com a sua população, caberá ao Registrador de Imóveis a árdua missão de, sem negligenciar o direito, promover uma verdadeira “acolhida registral”, ou seja, auxiliar o Estado em seu objetivo de inclusão fundiária conforme a Lei 13.465/2017.