Audiências públicas na elaboração das leis orçamentárias

O mês de agosto de cada ano é um período de muita ebulição no que se refere ao orçamento público, especialmente em nível federal: no último dia deste mês, encerra-se o prazo constitucionalmente fixado para o encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual (LOA) pelo Poder Executivo ao Legislativo, a fim de que, ao final dos debates no Parlamento e eventuais emendas, seja aprovado como lei ordinária ainda no mesmo exercício legislativo, para viger no ano subsequente.  

Já quanto ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO), este deve ser encaminhado até 15 de abril e aprovado até o fim do mês de junho do ano anterior ao de sua vigência. Porém, não é incomum que ambas as propostas – da LOA e da LDO – acabem sendo debatidas conjuntamente, apesar da antecedência desta em relação àquela, como condição da sua elaboração. 

É neste contexto anual de debates sobre o orçamento público que um fenômeno – muito positivo, aliás – vem se consolidando: a realização de audiências públicas sobre o tema, com a participação conjunta da sociedade civil e de órgãos governamentais. 

O fato é que costumamos nos debruçar sobre situações em que certas normas legais cogentes acabam sendo desconsideradas e não aplicadas, e esquecemos de destacar e enaltecer aquelas situações em que um dispositivo legal passa a ser observado, criando uma nova prática para aquela circunstância.  

Audiências públicas que antecedem a aprovação das leis orçamentárias

As audiências públicas que antecedem a aprovação das leis orçamentárias, como um mecanismo efetivo de cidadania fiscal, surgiram como corolários da transparência fiscal desde a redação original da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), no parágrafo único de seu artigo 48: “A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos” (no texto ora em vigor, renumerado para §1º, inciso I). 

Esta previsão da LRF conecta-se com outra de extração constitucional acerca de uma das missões institucionais do Congresso Nacional e de suas Casas Legislativas: a de suas comissões realizarem audiências públicas com entidades da sociedade civil em razão da matéria de sua competência (artigo 58, §2º, I, CF/1988).  

No caso da matéria orçamentária federal, é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso a responsável por promover tais audiências públicas. A Resolução 1/2001 do Congresso, seguindo de perto a norma da LRF que fora promulgada um ano antes, impôs à CMO a obrigação de realizar audiências públicas para o debate e o aprimoramento dos projetos do plano plurianual (PPA), da LDO e da LOA, bem como para o cumprimento de suas atribuições no acompanhamento e fiscalização da execução orçamentária e financeira. A mesma obrigação está atualmente prevista no artigo 4º da Resolução 1/2006 do Congresso Nacional, que rege hoje o tema e revogou a Resolução 1/2001. 

Prazos para audiências públicas

Ao serem tramitados na CMO os projetos de PPA, LDO e LOA, devem ser obedecidos os seguintes prazos para audiências públicas:

• a) na tramitação da LOA, até 30 dias para realização de audiências públicas, a partir do recebimento do projeto (artigo 82, II, Resolução nº 1/2006 CN);
• b) na tramitação da LDO, até 7 dias para a realização de audiências públicas, a partir da distribuição dos avulsos^[1] (artigo 92, II, Resolução nº 1/2006 CN);
• c) na tramitação do PPA, até 14 dias para a realização de audiências públicas, a partir da distribuição dos avulsos (artigo 105, II, Resolução nº 1/2006 CN).

A CMO poderá realizar audiências públicas regionais, para debater os projetos de LOA e PPA, quando de interesse de Estado ou Região Geográfica (artigo 29, §2º e artigo 96, Resolução 1/2006 CN). Para o debate e o aprimoramento do projeto de LOA, a CMO também convidará em audiência pública ministros ou representantes dos órgãos de Planejamento, Orçamento e Fazenda do Poder Executivo e representantes dos órgãos e entidades integrantes das áreas temáticas (artigo 29, caput, Resolução 1/2006 CN).  

Quanto ao projeto da LDO, antes da apresentação do Relatório Preliminar, será realizada audiência pública com o ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão para discussão do projeto (artigo 84, Resolução 1/2006 CN). O presidente da CMO poderá solicitar ao ministro que encaminhe, no prazo de até 5 dias antes da audiência, textos explicativos sobre: I – as prioridades e metas para o exercício seguinte, nos termos do artigo 165, §2°, da CF/1988; II – as metas para receita, despesa, resultado primário e nominal, e montante da dívida pública, nos termos do artigo 4° da LRF; III – os critérios para distribuição de recursos entre projetos novos, projetos em andamento e conservação do patrimônio público; IV – o relatório que contém as informações necessárias à avaliação da distribuição de que trata o inciso III, conforme determina o artigo 45 da LRF. O presidente também poderá solicitar ao ministro o encaminhamento de textos explicativos sobre as demais matérias pertinentes ao conteúdo do projeto e seus anexos, a pedido do relator. 

A propósito, a CMO recentemente aprovou plano de trabalho com as audiências públicas acerca do projeto da LDO que entrará em vigor em 2024 (PLN 4/2023)^[2]. A primeira audiência pública deve ocorrer ainda neste mês de agosto, com a ministra do Planejamento, Simone Tebet. Também serão convidados à audiência pública na CMO o atual ministro da Fazenda, Fernando Haddad, o ex-ministro Henrique Meirelles, o ex-presidente do Banco Central Armínio Fraga, o ex-secretário do Tesouro Jeferson Bittencourt, representantes do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper), da Fundação Getulio Vargas (FGV) e das Consultorias de Orçamento do Senado e da Câmara.  

O plano de trabalho da CMO prevê ainda audiências públicas em todas as regiões brasileiras, em agosto e setembro de 2023, para colher sugestões da população e da sociedade civil organizada. Até o presente momento, estão previstos debates no Rio Grande do Sul, Bahia, Tocantins, Paraná, Rio de Janeiro, Amazonas, São Paulo, Ceará, Alagoas, Goiás, Minas Gerais e Paraíba. 

Além disso, não nos esqueçamos de que a LRF – a qual prevê as audiências públicas em matéria orçamentária desde o ano 2000 – é uma lei complementar de caráter nacional, abarcando a todos os entes federados. Assim, a estrutura de audiências públicas acima exposta, com as devidas adaptações decorrentes da autonomia e da legislação locais, também se faz presente nas Câmaras Municipais, Câmara Distrital e Assembleias Legislativas espalhadas pelo Brasil.  

Embora as sugestões e propostas feitas no âmbito de tais audiências públicas em matéria orçamentária não sejam vinculantes para a Administração Pública, a sua efetiva realização se tornou, por via legal, parte integrante e constitutiva do devido processo legal de elaboração das leis orçamentárias nos três níveis federados de nosso país.

Dar a oportunidade de o povo ser ao menos ouvido antes de serem decididos os rumos orçamentários da nação deixou de ser uma mera opção, e é alvissareiro – não apenas aos cultores do Direito Financeiro – para toda a sociedade brasileira que essa boa prática de participação popular ativa tenha sido definitivamente incorporada à nossa cultura fiscal

Fonte: Jota

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NOTAS

[1] Um “avulso” é uma publicação oficial composta por textos de proposições, pareceres e outras manifestações que subsidiem diretamente a apreciação da matéria. Um projeto de lei orçamentária, após sua apresentação, é publicado em avulso para distribuição aos membros da CMO.

[2] Fonte: Agência Senado. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/08/08/cmo-aprova-lista-de-audiencias-para-adaptar-ldo-2024-ao-arcabouco-fiscal