Tramita atualmente no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 3.887/2020, que busca instituir a Contribuição sobre Bens e Serviços, com alíquota de 12%, em substituição a Contribuição para o PIS e a COFINS.

Dentre as modificações propostas, destaca-se a extinção da alíquota zero para os livros, jornais e periódicos, prevista atualmente pela Lei nº 10.865/2004.

O tema tem despertado grande polêmica, sendo analisado com base em argumentos econômicos, financeiros e até mesmo de índole política.

O presente estudo objetiva examinar essa modificação sob o ponto de vista jurídico-constitucional apenas. Trata-se, portanto, de uma análise de caráter exclusivamente técnico-científico, sem qualquer outra pretensão.

2 Modelo atual da tributação sobre os livros

Os livros estão submetidos à imunidade prevista pelo art. 150, VI, “d” da Constituição Federal, a qual atinge apenas uma espécie tributária: os impostos.

No plano infraconstitucional, a Lei nº 10.865/2004, mencionada pela Lei nº 10.753/2003, assegura em seu art.28, I e II a alíquota zero para a contribuição para o PIS e a COFINS, incidentes sobre a receita bruta decorrente de venda de livros, jornais e periódicos no mercado interno.

No modelo proposto pelo Projeto de Lei em epigrafe, desaparecerá a alíquota referenciada, que será expressamente revogada por meio do art.130, XXII, “a”. Por conseguinte, a nova Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirá a contribuição para o PIS e a COFINS, incidirá sobre a receita bruta auferida com a comercialização de livros e de periódicos, com a alíquota de 12% (doze por cento).

Essa alteração é compatível com o texto da Constituição Federal, especificamente com a tutela por esta estabelecida aos direitos fundamentais?

A questão é tormentosa e merece uma análise cuidadosa, que não pode se limitar apenas à literalidade do texto.

3 A imunidade tributária dos livros

A Constituição Federal estabelece uma vedação expressa à tributação dos livros, papéis e periódicos, por meio da instituição de impostos (art.150,VI, “d”).

Essa imunidade tributária foi instituída em caráter pioneiro em nosso ordenamento pela Constituição de 1946, atendendo à sugestão de um deputado constituinte baiano, Jorge Amado. A finalidade buscada com essa imunidade era evitar que o Poder Público exercesse a censura dos meios de comunicação, por meio da taxação excessiva do papel destinado à impressão dos jornais, livros e periódicos, como relata o grande Aliomar Baleeiro (Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, 7ªed., Rio de Janeiro, Forense, 2001, p.339). Em outras palavras, buscava-se assegurar a liberdade de manifestação do pensamento.

Tal vedação foi ampliada por vários textos constitucionais posteriores, inclusive o vigente. Atualmente adquiriu um sentido ainda mais amplo, por força da interpretação que lhe tem sido dada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Admite-se, hodiernamente, inclusive a imunidade dos livros eletrônicos, hipótese não contemplada expressamente no texto constitucional (STF, Súmula Vinculante nº57).

De outro lado, porém, entende-se que essa vedação não se aplica às demais espécies tributárias (taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais). Como a Contribuição que se deseja criar pertence à classe das contribuições especiais, a vedação em epígrafe não se aplicará ao novo tributo. No entanto, a presença dessa imunidade demonstra a existência de uma preocupação constitucional com a cultura e a educação.

A inaplicabilidade da imunidade tributária em estudo significa que a inovação em exame observa o texto constitucional? Em outras palavras, é constitucional a taxação dos livros?

O exame dessa questão deve percorrer, necessariamente, a temática dos direitos fundamentais. Isso porque os livros se relacionam, diretamente, com o direito à educação, estabelecido pelos arts 205 e seguintes da Constituição Federal, e com a proteção constitucional da cultura (arts. 215 e 216) e da ciência e tecnologia (arts.218 e 219).

Evidencia-se, assim, que não estamos defronte a uma simples retirada da alíquota zero para uma atividade empresarial qualquer. Não e não! Defronta-se com o afastamento de um modo de tributação de uma atividade que se relaciona com a efetivação de direitos fundamentais. Por isso, não se pode tratar a questão de forma simplória, como se tratasse de mero afastamento de uma não incidência. Essa forma de enxergar o problema representa grave equívoco, que não pode ser admitido, pois desconsidera o altiplano constitucional.

4 A proteção constitucional sobre a educação, a cultura e a ciência

O direito à educação foi qualificado pela CF como um direito fundamental social. Nesse sentido, o art.6º prescreve que “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

No capítulo III, seção IV do TítuloVII, a Carta estrutura o direito em epígrafe, afirmando que “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (art.205).

Nesse contexto, o direito à educação, como direito fundamental social, tem por conteúdo uma serie de deveres, de ações, a serem realizados pelo Poder Público, Trata-se de um direito à uma ação positiva, (Recht auf positive Handlung), que pertencem à classe dos direitos à prestações (Leistungsrechte),como bem salienta Robert Alexy (Theorie der Grundrechte, Baden-Baden, Nomos, 1994, p.395)

O acesso aos livros é um meio para realizar este direito. Se não for assegurado aos cidadãos o amplo acesso à leitura, como o direito à educação poderá ser efetivado? De que forma a educação poderá ser implementada, se os livros, devido ao seu alto preço, forem suscetíveis de aquisição apenas pelas classes mais favorecidas da população, sob o ponto de vista econômico?

Dificultar esse acesso, por qualquer motivo, inclusive econômico-financeiro, pode até mesmo impossibilitar o desfrute desse direito fundamental.

É o que ocorre com o Projeto de Lei em pauta, na medida em que cria um ônus financeiro elevado, então inexistente. Isso obstaculiza o desfrute do direito à educação, indiscutivelmente, pois o encarecimento do preço dos livros e periódicos irá fazer com que uma classe menos favorecida da população não tenha recursos financeiros para adquirir tais bens. O gozo do direito será dificultado, pelo gravame financeiro estabelecido.

Além disso, o art.215 da Carta Magna reza que “o Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais”. Por força dessa determinação constitucional, o Poder Público tem que garantir, por todos os meios possíveis, o exercício dos direitos culturais. Em outras palavras, o Estado deve realizar uma série de comportamentos para promover o direito à cultura.

O Projeto de Lei em epígrafe representa clara e inequívoca burla a esse dispositivo constitucional, pois, por meio da tributação, o exercício do direito à cultura, que depende da veiculação das manifestações por meio dos livros, será restringido, sendo estabelecido, desse modo, um gravame ao principal veículo de expressão da cultura.

Como se isso fosse insuficiente – não é, em hipótese alguma-, o projeto sob comento atinge, de forma direta, o art. 218 do texto constitucional, segundo o qual “o Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas”.

Esse enunciado veicula uma norma que atribui ao Estado uma atuação positiva, no sentido de estimular o desenvolvimento da ciência, da pesquisa e da tecnologia. Ao tributar os livros por meio de uma nova contribuição, ao invés de incentivar a ciência, a União age em sentido contrário, dificultando a ciência, a pesquisa e a tecnologia Isso porque a realização de determinados tipos de pesquisa demanda a aquisição de livros, que funcionam como fontes primárias das investigações. Além disso, a veiculação dos resultados das pesquisas ocorre por meios de textos escritos, os quais muitas vezes são publicados por meio dos livros. Ao encarecer a comercialização destes, o acesso aos resultados das pesquisas também fica sobremaneira dificultado.

Por tais motivos, é indubitável que o projeto em pauta agride, de forma direta e inquestionável, vários dispositivos constitucionais.

Ao restringir direitos fundamentais, caso esse projeto venha a ser aprovado e, posteriormente, sancionado, terá a natureza de uma lei restritiva desses direitos.

Quais os critérios que podem ser utilizados para verificar a sua compatibilidade com o texto constitucional?

5 O controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais

Um dos critérios para controlar a constitucionalidade dessa lei é a regra da proporcionalidade, de origem germânica, consagrada na doutrina e reconhecida na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em várias decisões.

A aplicação dessa regra exige, em primeiro lugar, a identificação da existência de uma relação causal entre um fim e um meio. O fim é o objetivo que se buscar realizar, enquanto o meio é a providência adotada pelo Estado para o alcance deste.

No caso em estudo, a finalidade do projeto de lei é o aumento da arrecadação dos tributos. A “simplificação” aparece como mera justificativa formal para o incremento das receitas da União. O fim buscado, portanto, é o de ampliar o volume de receitas carreadas para os cofres públicos.

O meio é a criação de um novo tributo, que representa, pois, um ônus financeiro sobre direitos fundamentais.

O juízo de aferição da proporcionalidade envolve três aspectos (elementos, subprincípios): necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito.

Quanto à necessidade, será necessária a medida se não houver outro meio que restrinja em menor intensidade o direito fundamental alcançado. A proposta legislativa não observa esse aspecto, pois o fim objetivado poderia ser alcançado sem a restrição dos direitos em tela. Em outras palavras, o desaparecimento da alíquota zero não representa um meio necessário à obtenção de receitas, as quais poderiam ser buscadas com o aumento da tributação sobre outros setores econômicos, e não de quem atua para possibilitar o desfrute dos direitos fundamentais em pauta.

Já a proporcionalidade em sentido estrito, significa que as vantagens decorrentes da realização do fim devem ser superiores às desvantagens da restrição do meio. No caso, a principal vantagem oriunda da realização do fim será o aumento da arrecadação tributária da União, ente que disporá, portanto, de um maior volume de recursos financeiros, os quais, diga-se de passagem, não serão partilhados com os demais entes federados.

De outro lado, identifica-se como desvantagem a restrição excessiva do direito à educação e à cultura, os quais restarão inviabilizados, sob o ponto de vista fático, para um setor da população, e dificultado para outra camada.

Desse modo, o projeto de lei nº 3.887/2020 PL não sobrevive ao teste da proporcionalidade, pois viola, claramente, os aspectos da adequação e da proporcionalidade em sentido estrito. A burla à regra da proporcionalidade é flagrante e indiscutível, devendo ser coibida pelo Poder Judiciário, caso o projeto seja convertido em ato normativo.

Sendo assim, identificada a clara inconstitucionalidade da proposta legislativa em epígrafe, deve esta ser reconhecida no âmbito do próprio Poder Legislativo, pela Comissão de Constituição e Justiça. Caso isso não ocorra, o caminho natural será a propositura de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o STF, para que este reconheça a invalidade da norma, retirando- a do ordenamento jurídico.

Eis as conclusões que podem ser apresentadas para debate e discussão sobre um tema de alta relevância na atualidade.

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Em defesa do livro: diga não à taxação!

O livro tem que ser acessível a todos. É um instrumento de conhecimento, cultura, educação, transformação social. Sabemos que uma reforma tributária se faz urgente, mas não é tributando livros que tudo irá se resolver.

Em virtude do projeto de reforma tributária proposto pelo Ministério da Economia, ora em tramitação no Congresso Nacional, as entidades representativas do livro no Brasil consideram urgentes algumas medidas para impedir a tributação sobre livros.

Assim, para tentar impossibilitar a taxação, entidades representativas do setor se uniram em um movimento chamado Em Defesa do Livro. Você pode acessar o manifesto neste link.

Informe-se, leia o manifesto e assine a petição aqui!

#EMDEFESADOLIVRO #DEFENDAOLIVRO

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