A expansão dos protestos e o novo debate sobre a cobrança tributária no Brasil

Josiane Minardi

23/03/2026

A recente notícia acerca da ampliação do acesso a registros de protestos em cartório reacendeu um debate relevante sobre o papel desse instrumento na recuperação de créditos no Brasil. A parceria que permite a empresas vinculadas à Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil acessar diretamente informações de protestos por meio da plataforma AC Protesto busca fortalecer a segurança nas relações comerciais e aprimorar mecanismos de análise de risco nas operações de crédito.

Sob a perspectiva das relações privadas, o protesto há muito se consolidou como instrumento eficaz de recuperação de crédito. Dados do setor indicam que parcela significativa das dívidas é quitada após o protesto, muitas vezes sem necessidade de judicialização. Nesse contexto, a ampliação da transparência e da circulação dessas informações tende a reforçar a função econômica do instituto.

Entretanto, quando transportado para o âmbito do direito tributário, o protesto assume contornos mais complexos.

O protesto de CDA e sua constitucionalidade

Isso porque, no Brasil, admite-se o protesto de Certidões de Dívida Ativa (CDA), permitindo que o ente público leve a protesto créditos tributários inscritos em dívida ativa (Lei n 9.492-97, art. 1, parágrafo único). Na prática, isso significa que o contribuinte pode ter seu nome protestado em cartório antes mesmo da propositura da execução fiscal.

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha reconhecido a constitucionalidade dessa medida (ADI 5135), entendendo que o protesto da CDA não configura sanção política e não viola o devido processo legal, o tema permanece objeto de reflexão na doutrina e de muita preocupação.

Os efeitos econômicos do protesto fiscal sobre o contribuinte

O protesto produz efeitos imediatos relevantes na esfera econômica do contribuinte. A inscrição em cartório pode implicar restrições de crédito, impactos reputacionais e dificuldades em relações comerciais. Esses efeitos decorrem da publicidade do inadimplemento e da consulta realizada por instituições financeiras e empresas que analisam o histórico de crédito antes de conceder financiamentos ou estabelecer relações contratuais.

Nesse sentido, chama-se a atenção para o caráter coercitivo que o protesto pode assumir na cobrança de créditos tributários. Isso porque, na verdade, ele não produz os efeitos típicos do protesto nas relações privadas, servindo essencialmente como mecanismo de constrangimento do contribuinte, considerado a parte mais fraca dessa relação.

A assimetria entre Estado e contribuinte no protesto fiscal

A crítica ganha relevo quando se observa a assimetria existente entre o poder público e o particular. Diferentemente das relações privadas, nas quais as partes se encontram em posição de relativa igualdade, o Estado atua em posição de supremacia, dotado de prerrogativas próprias do direito público e da presunção de legitimidade de seus atos administrativos.

Nesse contexto, o protesto fiscal pode gerar repercussões mais intensas do que aquelas decorrentes de protestos entre particulares. O estigma associado a um protesto promovido pela Fazenda Pública tende a ser mais sensível e desabonador, pois o contribuinte passa a ser publicamente identificado como devedor do Estado.

Outro ponto relevante refere-se ao momento em que o constrangimento ocorre. O protesto pode produzir efeitos econômicos antes mesmo da análise judicial da legalidade do crédito tributário. Embora o contribuinte possa recorrer ao Poder Judiciário para discutir a validade da cobrança, o impacto reputacional e financeiro pode já ter ocorrido.

Na verdade, o que há é nitidamente o reconhecimento de reserva de jurisdição na presente situação, mas de forma postergada, como se isso fosse possível.

Essa circunstância suscita uma discussão adicional: a possibilidade de responsabilização civil do Estado em casos de protestos indevidos. Situações como protesto de créditos prescritos, dívidas já parceladas, erros na identificação do contribuinte ou duplicidade de cobrança podem gerar danos relevantes ao particular, abrindo espaço para pedidos de indenização.

O novo modelo de cobrança tributária e seus desafios

Além disso, o crescente uso do protesto da CDA revela uma transformação mais ampla no modelo brasileiro de cobrança tributária.

Essa mudança desloca parcialmente o eixo da cobrança tributária do processo judicial para instrumentos de pressão econômica indireta, aproximando o sistema público de cobrança de práticas típicas do setor privado.

Tal movimento, embora possa contribuir para maior eficiência arrecadatária, também impõe novos desafios à proteção das garantias do contribuinte. O equilíbrio entre eficiência administrativa e respeito aos direitos fundamentais permanece no centro desse debate.

Diante desse cenário, o protesto de certidões de dívida ativa passa a ocupar posição estratégica na discussão contemporânea sobre os limites da atuação estatal na cobrança tributária. Mais do que um simples instrumento de publicidade do inadimplemento, ele se insere em um processo mais amplo de transformação das técnicas de recuperação de créditos públicos.

Resta saber se essa evolução representará apenas um avanço na eficiência da cobrança tributária ou se poderá, em determinadas situações, aproximar-se de mecanismos de coerção indireta que historicamente foram rechaçados pela jurisprudência constitucional.

O desafio que se impõe é encontrar o ponto de equilíbrio entre a busca por eficiência arrecadatória e a preservação dos direitos fundamentais do contribuinte.

Esperamos que você tenha compreendido o debate em torno do protesto de certidão de dívida ativa e os desafios que ele impõe à proteção dos direitos do contribuinte.

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