LDO em abstrato e em concreto

A Constituição Federal estabelece, como regra geral, o prazo de encaminhamento do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Poder Executivo para o Poder Legislativo como sendo até o dia 15 de abril de cada ano (artigo 35, §2º do ADCT). Neste ano de 2023, a proposta de LDO da União foi encaminhada na última sexta-feira (14), cumprindo a regra constitucional, sendo registrada como PLN 4/2023 e contendo substanciosas 990 páginas. 

Em seguida, o referido projeto de lei deverá ser enviado para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) onde será objeto de deliberação, inclusive podendo sofrer emendas parlamentares. Após esta etapa, deve ser aprovado pelo plenário do Congresso Nacional e, em seguida, sancionado como lei ordinária. 

A Coluna Fiscal, em linha com o seu espírito acadêmico e didático, se propõe neste texto a analisar — em abstrato — o conteúdo e finalidades da LDO, tomando como exemplos concretos alguns aspectos presentes no projeto recém-apresentado. 

Como é elaborada a LDO?

Como sabemos, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é elaborada com base nos parâmetros estabelecidos na respectiva LDO. Nos termos do §2º do artigo 165 da Constituição, a LDO apresenta os seguintes escopos: a) definir as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, devendo guardar compatibilidade com o plano plurianual; b) estabelecer as diretrizes de política fiscal e respectivas metas para serem consideradas na lei orçamentária anual; c) garantir uma trajetória sustentável da dívida pública; d) orientar a elaboração da LOA; e) versar sobre as alterações na legislação tributária, a fim de orientar a estimativa de receitas quando da elaboração do orçamento; f) indicar a política de aplicação das agências financeiras de fomento.  

Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) acrescentou outras funções à LDO. O seu artigo 4º estabeleceu que a referida lei irá dispor, também, sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho; c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; d) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.  

Destes elementos, percebe-se que a LDO tem a sua finalidade voltada essencialmente ao planejamento operacional do governo no que se refere à elaboração da LOA.  

E, para garantir os desígnios da LDO, a Lei de Responsabilidade Fiscal previu, no seu artigo 4º, a elaboração de dois importantes demonstrativos fiscais que devem ser publicados como anexos para acompanhar a lei de diretrizes orçamentárias: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. 

Na mesma linha, incluído pela Emenda Constitucional 102/2019, o §12 do artigo 165 da Constituição determina que integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os dois exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscaise a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento. Este novo anexo objetiva ser uma ferramenta de transparência e controle para a alocação de recursos a projetos e investimentos, garantindo-se a continuidade dos já iniciados e que estejam em curso. 

PLN 4/2023

Do que consta no PLN 4/2023, merece destaque como diretriz para o orçamento público federal de 2024 o estabelecimento de um resultado primário zero — com o equilíbrio entre receitas e despesas (não havendo nem déficit e nem superávit fiscal) —, porém com uma margem de “tolerância” de 0,25% do PIB (que pode resultar em superávit ou déficit de R$ 28,76 bilhões). Neste sentido diz o artigo 2º da proposta de LDO: 

• 1º Para fins da demonstração da compatibilidade referida no caput, admite-se intervalo de tolerância com: I – limite superior equivalente a superávit primário de R$ 28.756.172.359; e II – limite inferior equivalente a déficit primário de R$ 28.756.172.359″.

Outro aspecto a ser ressaltado em relação à proposta apresentada no PLN 4/2023 é a sua vinculação ao novo arcabouço fiscal — uma nova lei complementar de matéria fiscal — que se pretende aprovar para substituir o atual teto de gastos, o qual limita o crescimento das despesas ao ano anterior, corrigido pelo IPCA, para garantir sustentabilidade fiscal às finanças públicas brasileiras.  

Regras fiscais para 2024

Conforme consta do projeto, no novo arcabouço de regras fiscais a ser proposto pelo Poder Executivo, haverá uma combinação de limite de despesas, mais flexível que o teto de gastos, com uma meta de resultado primário para o governo. Destacam-se a seguir os principais aspectos:

1. crescimento real da despesa primária limitado a 70% da variação real da receita;
2. independente da variação real da receita, o crescimento real da despesa primária deve respeitar o limite inferior de 0,6% e o limite superior de 2,5%;
3. essa limitação para o crescimento da despesa é um mecanismo de ajuste anticíclico para impedir o aumento exacerbado em momentos de crescimento econômico (e consequente aumento da arrecadação) e queda em caso de baixo crescimento econômico ou recessão (quando a receita tende a ter desempenho igualmente ruim);
4. meta de resultado primário do governo terá intervalo de tolerância de 0,25 ponto percentual do PIB para cima e para baixo em cada ano;
5. aplicação de mecanismos de correção: caso o resultado primário do governo fique abaixo do limite inferior do intervalo de tolerância, o crescimento máximo das despesas no ano seguinte cai de 70% para 50% do crescimento da receita;
6. caso o resultado primário do governo fique acima do limite superior do intervalo de tolerância, o excedente poderá ser usado para investimentos públicos. 

Espera-se que, com tais lineamentos, a Lei Orçamentária Anual para 2024 (a ser elaborada conforme constar na LDO) confirme a pretensão de um novo modelo de governança para as prioridades e metas federais. 

Independentemente das ideologias dos que ocupam as funções governativas e se assentam em lugares de poder — algo que naturalmente acarreta variações no modo de encarar as finanças públicas —, estamos diante de um dado inarredável de nossos tempos: o imperativo da manutenção de uma perspectiva de sustentabilidade fiscal. As presentes e futuras gerações certamente agradecem pelo trilhar desta senda virtuosa.  

Fonte: Jota

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