A Receita Federal pode interpretar a legislação tributária, afinal, as fontes do direito tributário estão expressas no art. 96 do CTN. O que a Administração Tributária não pode é transformar interpretação em instrumento de revogação de uma isenção que o Congresso decidiu manter.
No dia 5 de agosto de 2026, a Receita Federal publicou a Solução de Consulta Cosit nº 130, afirmando que, desde 1º de janeiro de 2024, a isenção prevista no art. 22 da Lei nº 9.250/1995 não mais se aplica aos ganhos obtidos com aplicações financeiras no exterior.
A consequência é relevante, porque o dispositivo afastado pela Receita é justamente aquele que estabelece a conhecida isenção dos ganhos de capital decorrentes da alienação de bens e direitos de pequeno valor, fixando o limite de R$ 35 mil para os casos não abrangidos pelo limite específico de R$ 20 mil.
A orientação administrativa tem como origem as alterações promovidas pela Lei nº 14.754/2023, que modificou substancialmente a tributação das aplicações financeiras mantidas no exterior por pessoas físicas residentes no Brasil. A partir de 2024, os rendimentos passaram a ser declarados separadamente na Declaração de Ajuste Anual e submetidos, em regra, à alíquota de 15%.
Até aqui, nenhuma controvérsia.
A Lei nº 14.754/2023 criou um regime de tributação inovador. Entretanto, a Receita Federal, foi além e concluiu que esse novo regime teria tornado inaplicável uma isenção prevista em outra lei, embora o legislador não tenha revogado o dispositivo que a concede.
E aí a pergunta deixa de ser meramente tributária para se tornar uma questão elementar de teoria das fontes do direito: poderia uma solução de consulta fazer desaparecer uma isenção que permanece expressamente prevista em lei?
Parece-me que não e os fundamentos serão abordados no presente artigo. O primeiro aspecto que chama a atenção é quase constrangedor em sua simplicidade.
O art. 46 da Lei nº 14.754/2023 contém uma lista expressa dos dispositivos legais revogados pelo novo diploma. E o legislador não apenas mencionou a Lei nº 9.250/1995 como efetivamente revogou um de seus dispositivos, que é o § 4º do art. 25. Como se pode ver, o art. 22 permaneceu intacto.
Não estamos, portanto, diante de um legislador que simplesmente se esqueceu da existência da Lei nº 9.250/1995. Muito pelo contrário. Ele a examinou, selecionou dispositivo específico e determinou expressamente sua revogação.
Se pretendesse igualmente afastar a isenção prevista no art. 22 para as aplicações financeiras no exterior, poderia fazê-lo, mas não o fez.
Esse dado não encerra a discussão, porque pode haver a alegação no sentido de que nosso ordenamento admite a revogação tácita do dispositivo. Mas é inegável que torna muito mais exigente a demonstração de que ela efetivamente ocorreu.
O art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro estabelece três hipóteses em que a lei posterior revoga a anterior, que ocorrem quando o declare expressamente, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria anteriormente disciplinada. Logo depois, porém, o § 2º adverte que a lei nova que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes não revoga nem modifica a lei anterior.
A pergunta central, portanto, é outra e precisa ser analisada. Afinal, existe efetiva incompatibilidade entre o novo regime de tributação das aplicações financeiras no exterior e a isenção para alienações de pequeno valor?
Demonstrarei que não. Uma regra que estabelece a incidência, a base de cálculo, o momento de reconhecimento e a alíquota não é incompatível, por definição, com outra que estabelece hipótese de isenção.
Na verdade, é exatamente o contrário, ao passo que a isenção pressupõe a existência de uma regra de incidência. Primeiro existe uma situação potencialmente tributável. Depois, por determinação legal, ocorre a dispensa do pagamento do tributo.
Não há qualquer impossibilidade lógica em afirmar que os rendimentos provenientes de aplicações financeiras no exterior submetem-se, em regra, à alíquota de 15%, mas que determinada alienação, quando preenchidos os requisitos estabelecidos no art. 22 da Lei nº 9.250/1995, permanece isenta.
É assim que funciona boa parte do sistema tributário brasileiro. Outrossim, a criação de um regime geral de tributação não elimina automaticamente as isenções que gravitam em torno dele.
Há, evidentemente, um argumento mais sofisticado em favor da posição fazendária, e ele merece ser enfrentado no presente artigo.
O art. 2º da Lei nº 14.754/2023 determina que os rendimentos do capital aplicado no exterior sejam declarados separadamente dos demais rendimentos e dos ganhos de capital. Já o art. 3º inclui no conceito de rendimentos das aplicações financeiras, entre outras hipóteses, os ganhos nas negociações em mercado secundário e, expressamente, os ganhos na venda de ações de entidades não controladas em bolsa de valores no exterior.
Poder-se-ia sustentar, então, que a nova lei promoveu uma verdadeira requalificação jurídica, de modo que aquilo que anteriormente era tributado como ganho de capital teria passado a ser tributado como rendimento de aplicação financeira, afastando, por consequência, o art. 22, que literalmente trata de “ganho de capital”.
É provavelmente o melhor argumento fazendário para sustentar a conclusão adotada pela Cosit, mas ainda assim é incompleto.
Primeiro porque o art. 22 não concede uma isenção vinculada a um formulário, a determinado regime de recolhimento ou ao programa de apuração de ganho de capital. Seu texto é material e declara isento “o ganho de capital auferido na alienação de bens e direitos de pequeno valor”.
Uma ação, por exemplo, é um direito. Sua venda é uma alienação. E a diferença positiva entre o custo de aquisição e o preço de venda é, materialmente, um ganho decorrente da alienação daquele direito.
A circunstância da legislação posterior estabelecer forma própria de apuração para esse rendimento não autoriza, sem previsão expressa, a conclusão de que uma isenção objetiva deixou de existir.
Aliás, há um paradoxo na própria Solução de Consulta nº 130. Sua ementa utiliza a expressão “ganho de capital em aplicações financeiras no exterior” ao mesmo tempo em que pretende afastar uma isenção sob o argumento sistemático de que essas operações teriam sido submetidas a um novo regime.
Mas o argumento mais forte a ser aprofundado não é terminológico, mas sim de legalidade.
O art. 97, VI, do Código Tributário Nacional determina que somente a lei pode estabelecer hipóteses de exclusão do crédito tributário. O art. 176 afirma que a isenção decorre sempre de lei e o art. 178 é ainda mais direto ao prever que a isenção pode ser revogada ou modificada por lei. Ou seja, lei em sentido formal.
A solução de consulta jamais pode revogar uma isenção e o fundamento jurídico é cristalino. A isenção integra a conformação legal da obrigação tributária. Se o legislador estabelece que determinada situação está dispensada da tributação, a Administração não pode reconstruir, pela via interpretativa, a hipótese de incidência para alcançar aquilo que a lei excluiu.
A interpretação administrativa tem limites. E o primeiro deles é o texto legislado.
Nem o art. 45 da Lei nº 14.754/2023, que atribui à Receita Federal competência para regulamentar a lei, muda essa conclusão. Regulamentar não é legislar. Muito menos revogar.
Também não me parece possível extrair a supressão da isenção da expressão utilizada pelo § 1º do art. 2º da Lei nº 14.754, segundo a qual não será aplicada “nenhuma dedução da base de cálculo”. Isso porque, dedução e isenção são categorias jurídicas distintas.
A dedução atua sobre uma base de cálculo existente, reduzindo-a. A isenção exclui, nas condições definidas em lei, a própria exigibilidade tributária da situação alcançada pelo benefício.
Se o legislador pretendesse dizer “não se aplica nenhuma dedução, redução ou isenção”, poderia fazê-lo. Mas não o fez. Aliás, o próprio CTN fornece outro elemento que deveria recomendar maior cautela em seu art. 111. Ele prevê a interpretação literal da legislação que disponha sobre outorga de isenção. Dessa forma, ao contribuinte não cabe ampliar uma isenção para alcançar situações não contempladas pelo legislador. E, por óbvio, o dispositivo não pode ser utilizado apenas em favor do Fisco.
Literalidade vale para os dois lados.
Como se não bastasse, o art. 22 da Lei nº 9.250 não diz que a isenção se limita a bens localizados no Brasil e não exclui ações negociadas no exterior. Não excepciona aplicações financeiras internacionais e não condiciona o benefício ao regime de apuração utilizado. Pelo contrário, fala genericamente em alienação de bens e direitos de pequeno valor.
Resta claro que a interpretação literal de uma isenção não autoriza a Administração a acrescentar ao texto uma restrição que o legislador não escreveu.
Além disso, em 2017, por meio da Solução de Consulta Cosit nº 320, a própria Receita Federal reconheceu expressamente que o limite de R$ 35 mil era aplicável à alienação de ações em bolsa de valores no exterior por residente no Brasil.
É indiscutível que a Lei nº 14.754/2023 alterou o cenário normativo e, portanto, não seria correto simplesmente transportar a solução de 2017 para o regime instituído em 2024. Mas esse histórico demonstra, primeiro, que a própria Administração reconhecia que o art. 22 alcançava ações negociadas no exterior e segundo, que a retirada desse benefício dependia da demonstração de que alguma norma posterior efetivamente o suprimiu. E é justamente essa norma que não aparece.
Percebe-se que a Receita apresenta uma nova sistemática, uma nova alíquota, um novo momento de tributação, um novo conceito legal de rendimentos de aplicações financeiras, mas não apresenta a norma que revogou o art. 22. A conclusão só pode ser uma no caso em análise: solução de consulta não pode ocupar o espaço que pertence ao legislador.
Também merece atenção o fato de a solução publicada em agosto de 2026 afirmar sua aplicação para fatos ocorridos desde 1º de janeiro de 2024.
Mesmo que se admitisse, apenas para argumentar, a correção da nova interpretação quanto ao principal, conclusão da qual discordo, a imposição retroativa de penalidades e encargos a contribuintes que se orientaram pela interpretação administrativa anteriormente consolidada exigiria exame muito mais rigoroso.
O art. 100 do CTN protege quem observa normas complementares e práticas reiteradas da Administração, afastando penalidades, juros de mora e atualização monetária nos termos previstos pelo próprio Código. E o art. 146 estabelece limite à modificação dos critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do lançamento. Ademais, no caso das soluções de consulta Cosit, essa proteção ganha relevo adicional porque a própria regulamentação da Receita lhes atribui efeito vinculante e eficácia de respaldo aos contribuintes que se enquadrem em sua hipótese.
A proteção da confiança não resolve, sozinha, o problema do tributo principal quando há efetiva alteração legislativa. Mas impede que uma mudança interpretativa administrativa seja tratada como se sempre tivesse sido óbvia. Se fosse, provavelmente não teria sido necessária uma solução de consulta em 2026 para explicar o que teria ocorrido desde 2024.
O debate, portanto, não é sobre ser favorável ou contrário à tributação dos investimentos mantidos no exterior. É inegável que o legislador pode, decidir tributar essas operações, mas deve respeitar o princípio da legalidade, direito fundamental do contribuinte, previsto nos arts. 5º, II, e 150, I, da Constituição.
Temos que parar de aceitar que no Direito Tributário, sobretudo quando se pretende aumentar a carga tributária para o contribuinte, o silêncio do legislador represente arrecadação.
A Receita pode sim interpretar a lei, mas não pode substituir a vontade do legislador.
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Gabriel Quintanilha, autor deste artigo, também assina Manual de Direito Tributário – Volume Único (6ª edição 2026), obra que percorre com profundidade os princípios da legalidade e das fontes do Direito Tributário.
A Receita pode interpretar a lei, mas não pode substituir a vontade do legislador — e esse é o cerne do debate sobre a Cosit 130/2026: solução de consulta não revoga lei. Para se aprofundar, veja também:
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