32
Ínicio
>
Artigos
>
Previdenciário
ARTIGOS
PREVIDENCIÁRIO
A Lei nº 15.363/2026 e a inexigibilidade de multa na contagem recíproca: entre a correção de uma anomalia normativa e a persistência de déficits estruturais
15/04/2026
A Lei nº 15.363, de 26 de março de 2026, introduz modificação pontual, porém juridicamente relevante, no regime da contagem recíproca de tempo de contribuição, ao afastar a incidência de multa sobre períodos anteriores à obrigatoriedade de filiação ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS). A alteração incide diretamente sobre o art. 45-A da Lei nº 8.212/1991 e o art. 96 da Lei nº 8.213/1991, ambos pilares normativos da disciplina de indenização de contribuições pretéritas.
Embora a inovação legislativa se apresente, à primeira vista, como medida de justiça material, sua análise demanda rigor técnico, sobretudo para delimitar seu alcance, seus fundamentos e, principalmente, suas insuficiências.
1. A inconsistência normativa originária: multa sem dever jurídico prévio
O regime anterior previa a cobrança de multa sobre o montante correspondente à indenização de períodos para fins de contagem recíproca de tempo de contribuição, inclusive em hipóteses em que o segurado pretendia computar tempo de serviço referente a períodos nos quais não havia obrigatoriedade legal de filiação ao sistema previdenciário.
Sob o prisma dogmático, essa construção sempre foi problemática. A imposição de multa pressupõe:
- a existência de um dever jurídico previamente exigível;
- a inobservância desse dever; e
- a imputabilidade da conduta ao sujeito passivo.
Na hipótese em exame, nenhum desses pressupostos se sustentava de forma consistente. Não havia dever jurídico de contribuir, face à não obrigatoriedade; logo, não se poderia qualificar como ilícita (e assim, passível de multa) a ausência de recolhimento. A multa, nesse contexto, afastava-se de sua natureza sancionatória legítima e aproximava-se de uma exação de caráter punitivo desvinculada de ilícito, tensionando princípios estruturantes como:
- a legalidade estrita (art. 5º, II, da Constituição);
- a segurança jurídica; e
- a vedação ao efeito confiscatório de cobranças pelo Estado, a título tributário, ou não.
Mais do que isso, instaurava-se uma situação de responsabilização retroativa por fato pretérito, o que é, sob qualquer perspectiva, incompatível com a racionalidade do sistema jurídico.
2. A intervenção legislativa: técnica de correção e seus limites semânticos
A Lei nº 15.363/2026 busca sanar essa anomalia por meio da inserção:
- do § 4º no art. 45-A da Lei nº 8.212/1991; e
- do § 2º no art. 96 da Lei nº 8.213/1991.
Ambos os dispositivos estabelecem, em essência, a inexigibilidade de multa em relação a períodos anteriores à obrigatoriedade de filiação.
Todavia, a técnica legislativa adotada não é isenta de críticas.
No art. 45-A, o legislador opta por uma formulação mais restritiva, referindo-se expressamente ao tempo de atividade rural exercido por determinadas categorias de segurados. Já no art. 96, a redação assume caráter mais amplo, abrangendo genericamente o “tempo de serviço anterior à obrigatoriedade”.
Essa assimetria semântica abre espaço para controvérsias interpretativas relevantes, especialmente quanto:
- à extensão subjetiva da norma;
- à possibilidade de aplicação analógica a outras situações fáticas semelhantes; e
- à coerência sistêmica entre custeio e benefício.
Do ponto de vista da hermenêutica jurídica, a tendência será tensionar essas disposições à luz do princípio da unidade do ordenamento, buscando uma leitura integrativa que evite soluções contraditórias entre os dois diplomas.
3. A dimensão principiológica: da sanção indevida à recomposição da juridicidade
A nova disciplina não deve ser compreendida como concessão graciosa do legislador. Trata-se, mais propriamente, de reconhecimento normativo de uma exação juridicamente indevida.
A exigência de multa em tais hipóteses violava não apenas a lógica jurídica, aplicando sanções a condutas não tipificadas como ilícitas à época, mas a própria ideia de contributividade previdenciária, que pressupõe correlação entre realização de contribuição e contraprestação em benefícios.
Nesse sentido, a lei opera uma recomposição da juridicidade, alinhando o regime de indenização de períodos sem contribuição à época aos parâmetros constitucionais.
Ainda assim, é preciso reconhecer que essa correção não decorreu de evolução espontânea do sistema, mas de pressão acumulada de inconsistências práticas e litigiosidade reiterada.
4. Persistência de barreiras materiais: a manutenção da indenização
Apesar do avanço, a lei preserva integralmente a exigência de indenização das contribuições relativas aos períodos reconhecidos.
A supressão da multa reduz o ônus financeiro, mas não elimina a barreira econômica, especialmente para segurados que exerceram atividade informal por longos períodos e não possuem capacidade contributiva atual suficiente.
Do ponto de vista da efetividade do direito à previdência social, a medida revela-se parcialmente limitada. A norma corrige a dimensão sancionatória, mas mantém intacta a dimensão contributiva, que, em muitos casos, continua sendo obstáculo concreto à fruição de benefícios.
5. Repercussões práticas e contenciosas
A alteração legislativa tende a produzir impactos relevantes, tanto na esfera administrativa quanto judicial:
- revisão de cálculos de indenização de períodos para fins de contagem recíproca;
- redução de litígios futuros envolvendo a multa em questão; e
- a reavaliação de processos administrativos e judiciais em curso.
Entretanto, a questão mais sensível reside na possibilidade de incidência retroativa da nova disciplina.
Se a multa era, em essência, indevida desde a origem, pode-se sustentar que a lei possui caráter interpretativo ou declaratório, o que abriria espaço tanto para a revisão de atos administrativos pretéritos que exigiram-na quanto a rediscussão judicial de valores pagos e ainda não atingidos pela prescrição.
Essa linha argumentativa, embora juridicamente consistente, encontrará resistência sob o argumento da segurança jurídica e da estabilização das relações já consolidadas, notadamente em face de uma tendência, verificada em decisões mais recentes dos tribunais superiores, de se produzir uma análise econômica do direito (leia-se, do impacto orçamentário de decisões judiciais que abrangem significativo número de contribuintes e receitas do Estado).
6. Conclusão: avanço normativo com eficácia limitada
A Lei nº 15.363/2026 representa um avanço relevante ao eliminar uma distorção incompatível com os fundamentos do Direito Previdenciário. Ao afastar a multa em hipóteses nas quais inexiste dever jurídico originário, o legislador restabelece a coerência mínima do sistema.
Todavia, a medida não possui densidade suficiente para alterar, de forma estrutural, o cenário da contagem recíproca. Persistem, a nosso ver: limitações econômicas relevantes para a referida indenização, que se torna uma medida que não pode ser levada a efeito pela ampla maioria da população, face aos altos encargos; ambiguidades interpretativas, conforme discutido linhas atrás; e os entraves probatórios e administrativos relacionados a períodos laborados na economia informal.
Em síntese, trata-se de uma correção necessária, mas não de uma reforma abrangente. A norma resolve uma incongruência específica, sem enfrentar os elementos estruturais que continuam a restringir o acesso efetivo aos direitos previdenciários.
A leitura adequada da lei, portanto, exige equilíbrio: reconhecer seu mérito técnico, sem ignorar suas limitações sistêmicas.
Aprofunde seus estudos em Direito Previdenciário
Os autores deste artigo, João Batista Lazzari e Carlos Alberto Pereira de Castro, são também autores do best-seller Manual de Direito Previdenciário — 29ª edição 2026, obra de referência que trata de forma didática e aprofundada do Regime Geral e dos Regimes Próprios de Previdência Social, incluindo os temas de custeio, indenização de períodos e contagem recíproca do tempo de contribuição.
Esperamos que você tenha compreendido o alcance e as limitações da Lei 15.363/2026 sobre a inexigibilidade de multa na contagem recíproca previdenciária. Confira também nossos artigos sobre: