Semipresidencialismo em debate: algumas contribuições

As discussões em torno dos sistemas de governo dizem respeito, sobretudo, à relação que se estabelece entre o Legislativo e o Executivo. Daí verificarmos na política brasileira recente uma recorrência de debates acerca da possibilidade de mudança do nosso sistema de governo como forma de resolver – ou ao menos amenizar – crises institucionais que envolvam tais Poderes. Atualmente, essas discussões têm girado em torno da implementação do chamado semipresidencialismo, o qual tem sido defendido publicamente por atores políticos relevantes e por Ministros do STF. Diante disso, traçaremos aqui algumas impressões sobre esse modelo, com vistas a estimular a reflexão acerca de uma mudança tão substancial em nossa estrutura política.

Presidencialismo: um resumo do sistema de governo brasileiro

Com exceção de um curto período na década de sessenta (1961 a 1963), o Brasil utiliza o sistema de governo presidencialista desde nossa primeira Constituição republicana (1891). Esse sistema, cuja origem em sentido moderno remonta à Constituição dos Estados Unidos da América de 1787, é aquele em que o Presidente da República concentra os poderes de Chefe de Estado e de Chefe de Governo, sendo eleito pelo voto popular para um mandato de prazo predeterminado.

Diante da configuração do sistema, os representantes do Legislativo e do Executivo são eleitos separadamente. Em razão disso, o sistema presidencialista organiza-se de tal forma a possibilitar a existência de um Legislativo hostil à Presidência, fazendo com que a governabilidade seja adquirida mediante articulações políticas que podem ser mais ou menos traumáticas para a relação entre tais Poderes – o ajuste dessa posição decorre do chamado “presidencialismo de coalizão”.

Adicionalmente, o presidencialismo busca conferir estabilidade ao Presidente, visto que eleito por voto popular e, evidentemente, em razão de figurar como Chefe de Estado (posição que demanda estabilidade). Para tanto, o Presidente da República não possui responsabilidade política perante o Legislativo e o povo e, portanto, diante de uma queda substancial de sua popularidade, mantém seu cargo sem que haja qualquer mecanismo previsto no sistema que possibilite sua retirada (destituição) em razão exclusiva desse fato – as possibilidades de sua saída demandam o cometimento de crime comum ou de responsabilidade e, portanto, trata-se aqui de responsabilidade jurídica e não meramente política, tal como aquela à qual se submetem os Primeiros-Ministros em modelos parlamentaristas e semipresidencialistas, conforme analisaremos abaixo.

Em apertada síntese, é possível apontar como fragilidades do presidencialismo a possibilidade de falta de alinhamento entre Legislativo e Executivo, bem como a inexistência de mecanismos para sanar crises institucionais ou de representatividade (uma crítica relacionada à rigidez do sistema). Em razão dessas críticas, bem como de outras que fogem à pretensão módica deste artigo, atores políticos e formadores de opinião têm apresentado o semipresidencialismo como forma de resolver essas possíveis deficiências do nosso sistema.

Semipresidencialismo: funcionamento e vantagens

No semipresidencialismo, tem-se a divisão das funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo. O Presidente da República é Chefe de Estado, sendo eleito por voto popular e assumindo a função de indicar o Primeiro-Ministro, que figura como Chefe de Governo. O Poder Executivo é então dual: engloba o Presidente e o Primeiro-Ministro. As funções de governo são majoritariamente exercidas pelo Primeiro-Ministro, que comanda o Conselho de Ministros.

Ao Presidente ficam as funções tipicamente atribuídas a Chefes de Estado, como o comando das Forças Armadas, a indicação de Ministros do STF, além da função de indicação do Primeiro-Ministro e, ainda, a função de dissolver a Câmara dos Deputados na hipótese de grave crise política e institucional (que pode ter critérios objetivos estabelecidos na própria Constituição). O programa de governo elaborado pelo Primeiro-Ministro pode prescindir de aprovação pelo Presidente e pelo Congresso (tal como prevê a PEC em discussão neste momento).

A marca desse sistema está na responsabilidade política do Primeiro-Ministro perante o Legislativo, o qual pode apresentar moção de desconfiança contra o Primeiro-Ministro. Caso aprovada a moção, tem-se a queda do gabinete, isto é, destitui-se o Primeiro-Ministro e os demais Ministros, devendo o Presidente indicar novo Primeiro-Ministro. Diante disso, o Primeiro-Ministro é indicado pelo Presidente, porém possui responsabilidade política perante o Legislativo. Como resultado da configuração do sistema, a indicação do Presidente tende a se dar de acordo com os interesses do bloco majoritário do Legislativo, garantindo assim uma vinculação entre os Poderes Legislativo e Executivo.

Aos olhos dos críticos ao nosso presidencialismo, o semipresidencialismo teria como grandes vantagens precisamente essa necessária sintonia entre Legislativo e Executivo (inerente ao próprio sistema), bem como a existência de mecanismos de troca do governo (a moção de desconfiança); afinal, em caso de crise de legitimidade do Primeiro-Ministro, a troca de governo se daria de forma muito menos traumática quando comparada à possibilidade de troca de governo em sistemas presidencialistas durante o exercício do mandato; afinal, no nosso atual sistema, destituir o governo no decorrer do mandato importa procedimentos e desgastes que inevitavelmente conduzem a uma crise multidimensional (ao menos política e econômica).

Assim sendo, o pretendido modelo representa um aumento do poder político do Legislativo que, mediante a formação de um bloco majoritário, sustentaria o Primeiro-Ministro. Aí reside a lógica do sistema (herdada do modelo parlamentarista), qual seja, a ideia de que o apoio do Legislativo ao Primeiro-Ministro seja algo inerente ao sistema. Entretanto, para que esse apoio seja sólido é necessário a formação de uma coalizão que contenha a maioria dos membros do Legislativo (a PEC em discussão nesse momento estabelece a necessidade de celebração pelos partidos de um “Contrato de Coalizão”).

Semipresidencialismo no Brasil: questionamentos acerca da constitucionalidade do projeto

Nesse ponto podemos tecer alguns questionamentos acerca da constitucionalidade do projeto, bem como sobre a compatibilidade desse sistema com a cultura político-partidária brasileira.

Uma análise jurídica da questão nos conduz inevitavelmente à discussão acerca da constitucionalidade do projeto e da adequação da via pretendida (PEC). Isto, pois é sabido que o art.  2º dos Atos e Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988 (ADCT) previu a realização de um plebiscito para definir a forma de governo (monarquia ou república) e o sistema de governo (presidencialista ou parlamentarista), tendo sido realizado em 21 de abril de 1993, com vitória da república presidencialista.

Parece-nos forçoso apontar o sistema de governo como tema protegido pelo art. 60, §4º, que estabelece as chamadas cláusulas pétreas. Além de não constar textualmente no referido dispositivo, vale lembrar que o próprio constituinte originário previu, no art. 2º dos ADCT, a mudança do sistema de governo.

Entretanto, a definição de um sistema de governo pela via plebiscitária (tal como ocorrida em 1993) confere ao conteúdo dessa escolha uma legitimidade chancelada diretamente pelo povo, apontado pelo texto constitucional como detentor do poder político. Assim sendo, não nos parece que o poder constituinte derivado possa suplantar, mediante PEC, uma escolha plebiscitária. Em linha com esse argumento vai aquele que aponta ter o constituinte originário estabelecido procedimento específico (o plebiscito) para a escolha da forma e do sistema de governo. Ambos os argumentos, portanto, apontam para a inadequação do meio (PEC) para a finalidade pretendida (a mudança do sistema de governo).

Do ponto de vista de uma análise política, o Brasil possui hoje mais de vinte partidos com representação no Congresso e aqui costumamos usar a expressão “base aliada do Governo” para nos referirmos aos partidos que votam de acordo com os interesses do Executivo. Destaque-se, nesse ponto, que o grau de fidelidade desses partidos às pautas do governo, historicamente e não só neste governo, não é, obviamente, estável. Ademais, diante de divergências internas, membros de partidos da base aliada votam, com frequência, de forma distinta dos seus correligionários.

Assim, é possível concluirmos algo que uma leitura cotidiana dos noticiários deixa evidente a qualquer brasileiro: os partidos com representação no Congresso alternam entre “posição” e “oposição” de forma recorrente e, ainda, internamente, a maioria dos partidos não possui uma base ideológica sólida e constante. Essa análise, é claro, é sustentada não apenas em percepções que, acreditamos, sejam bastante evidentes, mas também em dados estatísticos coletados com rigor metodológico, como aqueles encontrados no Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.

Considerações sobre a viabilidade do semipresidencialismo no Brasil

Frente a tais apontamentos, podemos agora tecer algumas reflexões acerca da viabilidade desse modelo. Inicialmente, temos que a estrutura do semipresidencialismo nos leva a concluir que para alcançar a estabilidade pretendida pelo sistema são necessários partidos com ideologia sólida e que possam compor blocos de posição e oposição de maneira sólida e pouco cambiável – garantindo longevidade ao Primeiro-Ministro.

Entretanto, uma análise do comportamento dos partidos e dos seus membros nas últimas décadas de nossa prática política nos leva a crer que essa não é a situação em que nos encontramos hoje. Diante disso, é possível concluir que a alteração do sistema de governo, por si só, poderia trazer mais instabilidade, com trocas constantes de Governo, em razão da recomposição constante das forças que sustentam o Primeiro-Ministro; inviabilizando, assim, a continuidade de políticas públicas.

A introdução desse novo sistema, portanto, dependeria de outras mudanças institucionais, tais como aquelas que limitam a quantidade de partidos (com prejuízo do ponto de vista da representatividade), visando facilitar o consenso para a formação de um bloco majoritário no Legislativo, bem como prescinde de uma certa unidade programática dos partidos (base ideológica minimamente sólida e previsível) que não pode ser implementada por mudanças legislativas.

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