Terrenos de marinha: histórico legislativo e situação atual

Diversas são as incompreensões e problemas acerca do que se denomina juridicamente por “terrenos de marinha”. As dificuldades relativas ao tema decorrem, efetivamente, de uma legislação arcaica, que ainda carece de contornos jurídicos condizentes com as ferramentas geodésicas do tempo presente.

Não obstante, é necessário salientar que tais problemas não decorrem unicamente dos antigos diplomas legais, que remontam a chegada de Dom João VI. Os embaraços se iniciam, em maior parte, por uma atuação confusa e obscura dos órgãos responsáveis pelo governo de tal matéria, nomeadamente a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU), e, às vezes, pela deficitária compreensão do Poder Judiciário acerca do tema.

O presente artigo visa dirimir os principais problemas encontrados contemporaneamente pelos especialistas na matéria, bem como trazer alguns esclarecimentos que, na visão do autor, são essenciais para se obter uma compreensão mais límpida do assunto.

Terrenos de marinha: raízes históricas e legislativas

Para que se entenda precisamente o que denominamos como “terrenos de marinha” é necessário fazermos uma breve digressão, buscando clarear as raízes históricas de tal conceito.

Como se sabe, a posse do território brasileiro pela coroa lusitana deu-se em 22 de abril de 1500, ocasião em que Pero Vaz de Caminha, escrivão do reino em ofício, descreveu em carta o abeiramento das frotas de Pedro Álvares Cabral à costa brasileira. A colonização de fato deste novo território somente aconteceu no ano de 1534, quando o rei de Portugal, D. João III, expediu a carta de doação de Pernambuco à Duarte Coelho, dando início ao período das capitanias hereditárias.

À esta altura, na Península Ibérica, as “lezírias” – beiras de mar, rios e mangues – eram tradicionalmente consideradas como bens reais, já sendo inadmissível sua propriedade por particulares. O uso destes espaços foi regulado pelo ordenamento nacional, pela primeira vez, no ano de 1557. Em 1664, ano se proibiu sua concessão das lezírias como modo de se assegurar às populações e à defesa nacional o livre acesso ao mar e às áreas litorâneas.

Com a expansão urbana das cidades litorâneas, as orlas marítimas foram progressivamente ocupadas de modo irregular, especialmente com a construção de armazéns e trapiches. A fim de conter o avanço, em 10 de dezembro de 1726, a Coroa Portuguesa decretou Ordem Régia “proibindo edificar ou avançar, sequer um palmo para o mar, por assim exigir o bem público”. Posteriormente, em 10 de janeiro de 1832, declarou-se que “as praias e mar são de uso público, e não podem os proprietários nas suas testadas impedir que se lancem redes para pescar”.

A constituição daquilo que denominamos propriamente por terrenos de marinha deu-se, no entanto, somente no dia 18 de novembro de 1818, ocasião em que a Coroa Portuguesa promulgou,  através de Ordem Régia, as seguintes prescrições “tudo o que toca a água do mar e acresce sobre ela é da Coroa, na forma da Ordenação do Reino” e que “da linha d’água para dentro sempre são reservadas 15 braças craveiras pela borda do mar para serviço público”, com o objetivo de garantir o livre trânsito para qualquer incidente de defesa do país.

Neste momento, pela primeira vez, temos uma quantificação espacial expressa daquilo que se denomina como terrenos de marinha. A medida primitiva conhecida como braça caveira equivale à 10 palmos; no sistema métrico decimal cada palmo equivale a 22 centímetros; deste modo cada braça equivale à 2,20 metros. Quinze braças craveiras (2,20m x 15) correspondem, portanto, à 33 metros. Aí encontra-se o lastro da medida dos 33 metros dos terrenos de marinha calculados a partir da linha preamar até o momento presente.

Nota-se, ainda hoje, grande desentendimento com relação às origens de tal parâmetro, inclusive no âmbito da SPU. A instituição preconiza, em sua formação técnica, a ideia de que tal medida funda-se em uma necessidade de defesa da costa, sob a alegação de que os 33 metros seriam a medida suficiente para que canhoes embarcados em navios atingissem as instalações em terra. Ao se considerar que o alcance máximo dos canhões mais primitivos, datados do século XIV, chegava à três quilômetros de distância, percebe-se o contrassenso de tal afirmação. Tal equívoco presumivelmente se deve a uma falsa relação estabelecida com aquilo que se compreende por “mar territorial”, uma faixa que teve de fato sua origem no alcance de projéteis embarcados, que contou originalmente com a medida de 3 km.

Terrenos de marinha: dos regimes jurídicos fundamentais

Em seu art. 20, a Constituição Federal de 1988 elenca entre os bens da União “os terrenos de marinha e seus acrescidos”. Estes espaços estão definidos de modo circunstanciado no art. 2º do Decreto-lei n° 9.760 de 1946, que os define como os terrenos “em uma profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831”.

No âmbito dos terrenos de marinha, os regimes jurídicos da ocupação e da enfiteuse, também conhecido como aforamento, são aqueles que possuem maior relevância. O regime jurídico da ocupação consiste em uma concessão da posse precária e resolúvel por parte da União à um terceiro interessado, ou seja, uma mera tolerância legal da União para com a utilização dos terrenos. É ato administrativo unilateral e precário e não retira a propriedade plena dos terrenos da égide da União Federal.

Neste regime, os ocupantes estão obrigados a recolher anualmente ao erário público a taxa patrimonial de ocupação, na alíquota de 2%, que incide sobre o valor de mercado do terreno ocupado. A inscrição da ocupação gera o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) e é realizada pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, de ofício ou a requerimento da parte. Vale sublinhar, que neste caso, a União preserva o direito de, a qualquer tempo, retomar posse dos imóveis cedidos. Por isso diz-se que a posse tem caráter precário.

O regime jurídico da enfiteuse, ou aforamento, por seu turno, consiste em um direito real e perpétuo de posse, mediante o pagamento de foro anual. Assim, o imóvel que pertence às áreas de marinha pode ser objeto de quaisquer atos negociais, devendo estar inscrito em cartório de registro de imóveis a fim de constituir-se como direito real.

No Código Civil de 2002, o regime jurídico da enfiteuse deixou de vigorar de modo geral, sendo substituído pelo direito de superfície. Isso não valeu, no entanto, para os terrenos de marinha, haja vista que o art. 2.038 do mesmo diploma estabelece que, para eles, continuará sendo aplicada a lei especial que regula o instituto jurídico da enfiteuse ou aforamento.

Terrenos de marinha: da possibilidade legal do aforamento e aquisição do terreno de marinha

As recentes alterações legislativas na Lei Federal 9.636 de 15 de maio de 1998 traçaram novos contornos no que diz respeito a avaliação, aforamento e alienação de terrenos de marinha. As diretrizes da avaliação são tratadas nos artigos 11-A, 11-B e 11-C desta lei. O aforamento, no artigo 12 e seguintes do mesmo instrumento legal, trazendo regras de como o ocupante do terreno de marinha poderá adquirir o aforamento.

Por seu turno, o artigo 23 e seguintes de referida Lei federal vem a tratar da alienação de imóveis da União Federal, incluindo a possibilidade de alienação de terrenos de marinha.

Neste tópico, referente a avaliação, aforamento e alienação dos terrenos de marinha, os instrumentos legais que alteraram a Lei Federal 9.636 de 15 de maio de 1998, basicamente foram quatro, a saber: as Leis Federais 13.139 de 2015; 13.465 de 2017; 14.011 de 2020 e a medida provisória 14.011 de 2020.

Por tratarem-se de instrumentos jurídicos novos, a constitucionalidade da alienação direta do terreno de marinha ainda poderá ser passível de resolução pelo STF. Não obstante, não se discute a legalidade e a constitucionalidade do aforamento de terrenos de marinha que se encontrem no regime jurídico de ocupação. Isto porque, o regime jurídico de aforamento – seja a remissão de aforamento (aquisição da plena da propriedade aforada), seja a transformação do regime jurídico de ocupação para aforamento – encontra-se há muito tempo sedimentado na legislação, doutrina e jurisprudência, diferentemente da compra direta do terreno de marinha pelo particular.

Neste sentido, entre a compra direta do terreno de marinha e a transformação do regime jurídico de ocupação em aforamento, esta última possibilidade afigura-se a mais segura. Tal transformação jurídica da ocupação para o aforamento ocorre por meio de processo administrativo na SPU, a ser movido, preferencialmente, por um profissional habilitado, em geral advogados que atuam nesta seara.

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