Sequestro e bloqueio de verbas de empresas estatais

Ao escrever o prefácio de sua obra Tempos Interessantes, ERIC HOBSBAWM (1), referindo-se à profissão de historiógrafo, filosofou: “Quem escreve e se comunica em função da profissão costuma relacionar-se com quem exerce atividades semelhantes”. O mesmo ocorre com os profissionais de Direito. E nessa relação alguns temas inevitavelmente se repetem. Sem receio de ser tachado de monotemático, permito-me retornar às nossas simpáticas entidades estatais (ou “paraestatais”, para quem o preferir).

Questionamentos sobre elas são habituais. Não poderia mesmo ser diferente, porquanto a associação entre o Estado, pessoa pública, e pessoas privadas integrantes de sua estrutura descentralizada resulta, não raramente, em consequências explosivas, com desfechos no mínimo inusitados. Vale a pena, pois, fazer algumas breves reflexões sobre a matéria relativa ao sequestro e bloqueio de verbas dessas entidades.

A Constituição, embora timidamente, traçou as linhas básicas dessas entidades no art. 173, § 1º, ao passo que a Lei nº 13.303, de 30.6.2016, regulamentou o dispositivo ao criar o seu estatuto jurídico, aplicável a todas as unidades federativas, caracterizando-se, pois, como lei nacional.

É claro que, perscrutando toda essa normatização, é possível vislumbrar aqui e ali alguma especificidade para tais entidades que as distingam das pessoas do setor exclusivamente privado.

Entretanto, tais especificidades não podem chegar a um limite que as coloquem em posição de igualdade com as pessoas de direito público. Ao contrário, a própria Constituição, denotando alguma preocupação com essa possibilidade, estabeleceu, no que toca a privilégios fiscais, igualdade com o regime das empresas privadas (art. 173, § 2º).

Pois bem. Há pouco tempo, o STF reiterou sua posição de “estatizador” de entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, ao tratar de sequestro e bloqueio de “verbas públicas” de empresas estatais. A Corte fixou a seguinte tese:

“Os recursos públicos vinculados ao orçamento de estatais prestadoras de serviço público essencial, em regime não concorrencial e sem intuito lucrativo primário não podem ser bloqueados ou sequestrados por decisão judicial para pagamento de suas dívidas, em virtude do disposto no art. 100 da CF/1988, e dos princípios da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), da separação dos poderes (arts. 2°, 60, § 4°, III, da CF) e da eficiência da administração pública (art. 37, caput, da CF).” (2)

Cabem aqui, para reflexão dos especialistas, algumas observações a respeito dessa tese e de seus fundamentos.

Primeiramente, é no mínimo duvidosa a figura dos “recursos públicos vinculados ao orçamento de estatais”. Ao que se observa no teor da decisão, trata-se de recursos públicos alocados a estatais. Ocorre que os recursos públicos só admitem duas categorias: ou são públicos ou privados. Se integrarem o acervo financeiro do ente público, serão bens públicos; caso pertençam ao patrimônio do ente privado, serão bens privados. Não é tão difícil assim de compreender.

Aliás, o Código Civil é cristalino a respeito, dispondo no art. 98: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.” Esses bens, conforme já acentuamos, são de qualquer natureza, ou seja, corpóreos e incorpóreos, móveis, imóveis e semoventes, créditos, direitos e ações. (3) No mesmo sentido, LUCIA VALLE FIGUEIREDO. (4) O critério, portanto, adotado pelo Código Civil foi o da qualificação da pessoa titular do bem.

Resulta que, se um bem privado ingressa no patrimônio de uma entidade pública, passa a qualificar-se como bem público. Contrariamente, se o bem público, por alguma das formas de alienação, entra no acerto financeiro de pessoa privada, passa a classificar-se como bem privado.

Esse último tipo de transferência é que constitui o fenômeno da desafetação. Como acentua IRENE PATRÍCIA NOHARA, “trata-se da manifestação de vontade do Poder Público, mediante a qual um bem é subtraído do domínio público para ser incorporado ao domínio privado do Estado ou do particular”. (5)

Causa, pois, estranheza a referência a “recursos públicos vinculados ao orçamento de estatais”. Se o Estado quer blindar esses recursos contra medidas restritivas incidentes sobre bens privados, deve mantê-los em seu acervo financeiro. Todavia, se os transfere para a empresa estatal de direito privado, os recursos passam a ser privados. Essa é a lógica simples da dicotomia dos bens.

Assim, a expressão “recursos públicos vinculados ao orçamento de estatais” estampa mero artifício que, sobre prejudicar eventuais credores e estimular o endividamento, ainda ofende o princípio da segurança jurídica. Ou seja, o credor fica na incerteza sobre o patrimônio da estatal que poderá dar-lhe garantia e aquele protegido pela cortina dos bens públicos.

Os fundamentos constitucionais, a seu turno, são vagos e fluidos. Primeiramente, invoca-se o art. 100 da CF. No entanto, esse dispositivo apenas prevê o regime de precatórios para pagamento dos créditos contra a Fazenda. Empresas estatais, porém, não se enquadram como “Fazenda Pública”, nem obviamente podem beneficiar-se com o regime das entidades públicas.

O princípio da legalidade orçamentária, inscrito no art. 167, VI, da CF, veda “a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa”. É fácil observar que esse não é o foco da controvérsia. Se não houve a autorização, apure-se a responsabilidade; mas se a verba passou ao patrimônio privado, sujeita-se ao regime de direito privado. Discussões entre o Estado e a empresa estatal não podem irradiar seus efeitos sobre credores, terceiros nessa relação jurídica.

Invocou-se também o princípio da separação de poderes (arts. 2º e 60, § 4º, III, CF). O princípio, no caso, é inaplicável por impertinente. Se o Judiciário autoriza bloqueio ou sequestro de bens de empresas estatais, estará apenas observando as regras de direito privado cabíveis.

Por fim, aponta-se como fundamento o princípio da eficiência (art. 37, caput, CF). Da mesma forma, nem bloqueio nem sequestro de recursos têm relação com a eficiência na Administração.

Como tem ocorrido com frequência – o que é lamentável –, os princípios invocados são da modalidade “guarda-chuva”, vale dizer, protegem na amplitude de sua sombra tudo o que o intérprete desejar. Em compensação, afasta qualquer parâmetro de consistência e objetividade no que tange à sua aplicabilidade.

A ementa destaca o aspecto de que a hipótese envolve empresa estatal “prestadora de serviço público essencial, em regime não concorrencial e sem intuito lucrativo primário”. Em outras palavras, e de modo implícito, a Corte parece equipará-las aos entes públicos – unidades federativas, autarquias e fundações de direito público. Essa equiparação é que, segundo penso, não tem qualquer paradigma constitucional. Cuida-se tão somente de purpurinas para enfeitar o carnaval da confusão e da insegurança jurídica. Apenas para constar: empresa estatal é “paraestatal”, e, portanto, não é o Estado nem a ele se equipara.

É mister reconhecer, porém, que alguns intérpretes têm criado vantagens decorrentes da “publicização” de empresas estatais. Ora o fato se processa por vantagens tributárias, ora por exclusão do processo expropriatório, ora pela blindagem contra medidas restritivas incidentes no direito privado.

Contudo, esse não parece ter sido o escopo da Constituição. Ao contrário, se o Estado se propõe instituir, em sua estrutura descentralizada, pessoas de direito privado, tem que arcar com as consequências dessa escolha. O que não parece lógico é criá-las e sobrepô-las no topo de um pêndulo, de modo a considerar pública ou privada a entidade conforme a posição que lhe traga vantagem.

Desse modo, atuam com absoluta precisão os juízes que, abdicando dessa qualificação de “recursos públicos vinculados a orçamentos”, determinam, quando presentes os pressupostos, o bloqueio e o sequestro dos recursos que integram o acervo financeiro da entidade, independentemente de sua origem e do fato gerador da transferência financeira.

A não ser assim, voltamos à época do Estado-monstro de HOBBES, declinada em seu Leviatã, que inspirou as seguintes palavras de RENATO JANINE RIBEIRO: “É preciso que exista um Estado dotado da espada, armado, para forçar os homens ao respeito”. (6) A dúvida é se realmente haverá respeito a essa hipertrofia estatal.

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NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

(1)       ERIC HOBSBAWM, Tempos Interessantes, Cia. das Letras, 2002, pág. 9.

(2)       ADPF 616, Rel. Min. Roberto Barroso, julg. 21.5.2021.

(3)       JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Gen-Atlas, 35ª ed., 2021, pág. 1.197.

(4)       LUCIA VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 1995, pág. 359.

(5)       IRENE PATRÍCIA NOHARA, Direito Administrativo, Atlas, 3ª ed., 201’3, pág. 692.

(6)       RENATO JANINE RIBEIRO, “Hobbes: o medo e a esperança”, em Os Clássicos da Política, coord. Francisco Weffort, Ed. Ática, vol. 1, 2012, pág. 61.