Dispersão das normas de Direito Administrativo e sua interpretação

O Direito Administrativo, conforme dito, é uma disciplina que padece de falta de condensação, apesar de ter acentuada sistematicidade. A ausência de condensação deve-se ao fato de que a matéria não foi objeto de codificação, como, por exemplo, ocorreu com os Direitos Civil e Penal. Não existe um Código de Direito Administrativo e nem poderia haver um, capaz de abranger todos os assuntos da matéria, já que ela contempla temas muito variados que, em geral, se inserem na autonomia de cada ente federativo.

Dispersão das normas de Direito Administrativo e sua interpretação

Enquanto o Direito Civil e o Direito Penal são objeto de competência privativa da União (cf. art. 22, I, da Constituição Federal), daí decorre a possibilidade de existirem Códigos que tratam destas matérias em âmbito nacional, [1] o Direito Administrativo está disperso em inúmeras leis e é frequente a diferenciação do trato do mesmo assunto nos variados âmbitos federativos. Porém, a ausência de condensação do Direito Administrativo não significa falta de sistematicidade, primeiramente porque o Direito Administrativo tem princípios que garantem às suas regras certa afinidade, e também porque parte substancial de suas normas se encontra explícita na Constituição Federal, ou seja, as normas [2] básicas da matéria são hierarquicamente superiores, o que, de certa forma, reduz a possibilidade de os diversos entes federativos realizarem inovações conflitantes com o espírito impresso da Carta Magna, especialmente no Capítulo VII do Título III, que trata da administração pública. [3]

O Direito Administrativo, assim como a maioria das matérias de direito público, é disciplina relativamente recente na história da humanidade. Sua autonomia ocorreu a partir da implantação do Estado de Direito, com a restrição do arbítrio estatal e a proteção aos direitos fundamentais. Não é, portanto, disciplina tão antiga como o Direito Civil, cujos institutos essenciais foram sendo rascunhados desde a Antiguidade romana. [4]

Muitos institutos do Direito Administrativo originaram-se de criação jurisprudencial do Conselho de Estado francês, no sistema de dualidade de jurisdição, que adaptou as figuras que encontrava no direito comum (principalmente do direito privado) para as questões nas quais a Administração Pública era parte interessada. Além da origem jurisprudencial francesa de grande parte dos institutos da disciplina, esta foi enriquecida pelos estudos doutrinários de países como a Itália e a Alemanha. [5]

Contudo, o grau de autonomia alcançado pela matéria não nos permite dizer que ela decorre apenas da adaptação de institutos provenientes da Teoria Geral do Direito, porque existem diversos institutos próprios que são encontrados somente no Direito Administrativo, tais como: licitação, concurso público ou afetação dos bens públicos.

Na realidade, o Direito Administrativo dispõe de princípios e regras próprios e existem alguns pressupostos, apontados por Hely Lopes Meirelles,[6] que devem ser levados em consideração na sua interpretação e aplicação:

• a desigualdade jurídica entre Administração e administrados, dada a necessidade de prevalência de interesses coletivos diante dos individuais;[7]

• a presunção relativa (juris tantum) de legitimidade dos atos praticados pela Administração; e

• a necessidade, por vezes, do uso de poderes discricionários pela Administração Pública.

Estes pressupostos fundamentam-se na supremacia do interesse público sobre o particular, tendo em vista que a finalidade-última do Estado, que alicerça sua formação como ente dotado de soberania e apto a dirigir e controlar as ações de todos mediante a imposição da obediência, repousa na satisfação de interesses coletivos. Se a interpretação do direito público for outra, o Direito como um todo perde sua potencialidade de mecanismo de regulação direcionado para a realização de uma sociedade mais justa, e dele emerge sua faceta mais obscura de instrumento de pacificação para a manutenção dos interesses de poucos. [8]

[1] Daí a importante diferenciação feita por Geraldo Ataliba (RDP, 32/248) entre leis nacionais, que são, por exemplo, o Código Civil, o Código Penal, a CLT, e leis federais, que são a Lei de Processo Administrativo federal (Lei nº 9.784/99) e o Estatuto dos Funcionários Públicos federais (Lei nº 8.112/90). Note-se, portanto, que o Estado de São Paulo não se submete à lei de processo administrativo federal, mas tem legislação própria (correspondente à Lei nº 10.177/98), uma vez que é dotado de autonomia para reger suas relações com seus administrados, muito embora todas as pessoas que se encontram em território nacional, incluindo as que estão nos Estados, devam obedecer às leis nacionais. Contudo, no caso das licitações e contratos, excepcionalmente, por conta do disposto no art. 22, XXVII, da Constituição, as normas gerais são de abrangência nacional, o que significa que e Lei Geral de Licitações é aplicada, em suas normas gerais, para todos os entes federativos.

[2] No sentido de texto normativo, pois se considera na hermenêutica que norma representa, em rigor, produto da aplicação do texto normativo, o qual pode ter vários significados.

[3] Para disciplina pormenorizada do capítulo da Administração Pública da Constituição: NOHARA, Irene Patrícia. Constituição Federal de 1988: Comentários ao capítulo da Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2015. Faz o comentário pormenorizado dos artigos 37 ao 43 da Constituição.

[4] Bem recorda Edmir Netto de Araújo que, enquanto o Direito Administrativo tem um pouco mais de dois séculos de idade, o Direito Civil possui cerca de dois mil anos de constante elaboração doutrinária. Cf. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 1.

[5] Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 8-11.

[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 12.

[7] Desde que a noção seja aplicada com proporcionalidade entre os direitos fundamentais e/ou princípios sopesados.

[8] Trata-se do velho ranço patrimonialista que no Brasil implica a confusão entre público e privado, sendo que os detentores do poder imaginam-se acima do interesse coletivo.

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