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Administração Financeira Orçamentária ou Direito Financeiro?
Marcus Abraham
24/01/2023
A Coluna Fiscal deste mês de dezembro de 2022 se propõe a tentar esclarecer uma dúvida que recorrentemente nos é apresentada: qual seria a real diferença entre as disciplinas “Administração Financeira Orçamentária (AFO)” e “Direito Financeiro”?
Administração Financeira Orçamentária (AFO)
Esta dúvida surge porque a grande maioria dos cursos e livros que ostentam tais títulos contemplam um sumário e um conteúdo muito similares entre si. Daí a razão de se questionar: afinal, o que diferencia estas duas disciplinas que têm como pano de fundo as finanças públicas?
De maneira bastante direta, poderíamos dizer que a Administração Financeira Orçamentária (AFO) nada mais é do que a disciplina que estuda a forma com que os recursos públicos são geridos, ou seja, compreende o conhecimento da atividade financeira do Estado abarcando temas de receitas, despesas, créditos e orçamento públicos (e seu respectivo controle), analisados em seus aspectos administrativos, econômicos, jurídicos, contábeis e orçamentários.
Ao desdobrarmos a nomenclatura AFO, a sua primeira parte, representada na expressão “administração financeira”, refere-se à gestão dos recursos públicos, desde a sua arrecadação (receita pública) até a sua destinação (despesa pública), incluindo-se o seu controle por algum dos órgãos fiscalizadores, interno ou externo. Por sua vez, na segunda parte de AFO, ao abordarmos a expressão “administração orçamentária”, estaremos tratando do principal instrumento de planejamento e gestão das contas públicas, que é o orçamento público, cujo estudo envolve todo o ciclo orçamentário, que vai desde a elaboração do projeto das leis orçamentárias – da LOA, da LDO e do PPA – até a sua execução, através da realização dos gastos públicos, incluindo-se, também, o seu controle.
Não é à toa que, com certa frequência, confunde-se a AFO com o Direito Financeiro, na medida em que esse último contempla o estudo do conteúdo de AFO, porém sob o viés jurídico e não sob a ótica da gestão pública (viés administrativo, econômico e contábil). Em verdade, ambos os estudos andam intimamente ligados e se enriquecem mutuamente.
Por isso, o público-alvo a que se destina o estudo de AFO não se limita apenas aos operadores do direito, englobando também os profissionais de administração, de economia, de contabilidade pública e todos os demais ligados à área de planejamento e finanças governamentais, de políticas públicas e, sobretudo, da área orçamentária.
Dentro de AFO, há três conceitos distintos, porém imbricados, que devem ser destacados: a atividade financeira, que envolve a arrecadação, a gestão, a aplicação e o controle dos recursos estatais; a Ciência das Finanças, que é o ramo do conhecimento que estuda os princípios e as leis reguladoras do exercício da atividade financeira estatal, sistematizando os fatos financeiros; e o Direito Financeiro, que é o ordenamento jurídico que disciplina a atividade financeira do Estado.
Principais normas estudadas em AFO
As principais normas estudadas em AFO – as quais também são objeto de estudo no Direito Financeiro – são: a Constituição Federal de 1988 (as partes dedicadas à chamada “Constituição Financeira”), a Lei nº 4.320/1964 (Lei Geral de Orçamentos), a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a Lei nº 10.180/2001 (regulamenta os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal).
Não há um ementário ou conteúdo formal e universal para o estudo de AFO (inclusive em razão de sua transdisciplinariedade). Todavia, podemos identificar nas obras literárias sobre o assunto e nos programas de concursos públicos – a depender da esfera de que se estiver tratando, seja federal, estadual ou municipal –, temas que são típicos e recorrentes. Em nível federal podemos identificar os principais tópicos, tais como: funções do governo, regulação no mercado e políticas econômicas governamentais (alocativa, distributiva e estabilizadora); federalismo fiscal; receita pública, despesa pública e crédito público; orçamento público: conceitos, funções, princípios, legislação, LOA, LDO e PPA, créditos orçamentários, emendas parlamentares, classificação da despesa pública e da receita pública, elaboração, execução, controle e o ciclo orçamentário; restos a pagar; suprimento de fundos; gestão organizacional das finanças públicas: sistema de planejamento, de desembolso e de programação financeira; conta única do tesouro nacional; sistemas de informação da administração pública (SIAFI, SIOP, SICONV e SIDOR); normas constitucionais de finanças públicas, do controle interno e externo, e do orçamento público, Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) e Lei Geral dos Orçamentos (Lei nº 4.320/1964).
Assim, considerando que estes temas estão abordados tanto nas obras de Direito Financeiro como naquelas dedicadas à AFO, resta-nos apenas esclarecer que embora o conteúdo seja coincidente na maioria dos temas, a sua abordagem – um com viés jurídico e outro com viés financeiro-contábil – é o que pode distingui-los.
Mas, no fundo, tanto para AFO como para o Direito Financeiro, aplica-se o velho ditado popular a dizer que “aquilo que nos aproxima é mais forte do que o que nos separa”.
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