Do “direito desastroso” ao direito dos desastres

Secas, cheias, deslizamentos e outros desastres naturais que assolam o Brasil periodicamente suscitam uma interessante questão: existe um direito dos desastres? Ou, em outras palavras, o Congresso Nacional já respondeu normativamente aos graves desastres sofridos pela população brasileira nos últimos anos?

Antes que se respondam essas indagações, é preciso ter em mente três razões que lhes conferem sentido e relevância. Em primeiro lugar, o desenvolvimento de políticas urbanas de prevenção de desastres depende de normas gerais editadas pela União em virtude da divisão de competências no federalismo brasileiro. Em segundo, a existência de normas sobre o assunto serve de guia ao exame da legalidade da inércia de políticos e gestores públicos, principalmente no âmbito local. Em terceiro, e por consequência da afirmação anterior, o cotejo da responsabilidade estatal por danos gerados a pessoas físicas e jurídicas durante e após desastres naturais varia significativamente de acordo com a densidade normativa do tema no direito positivo.

Retornemos, agora, à pergunta central: existe um direito dos desastres? Na edição de janeiro de 2010 do Carta Forense, por ocasião dos deslizamentos ocorridos no Estado do Rio de Janeiro, examinei essa questão.Nesse ensaio, a partir de uma pesquisa de 42 diplomas legais, revelou-se que a legislação brasileira praticamente ignorava a temática. Leis relevantes, como a de recursos hídricos e o Estatuto da Cidade, sequer mencionavam enchentes e deslizamentos. Desastres eram solenemente ignorados pelo legislador. Predominava, pois, o “direito desastroso”.

De 2010 a 2012, porém, muita coisa mudou. Do “direito desastroso”, despreocupado com áreas de risco e omisso quanto a medidas de prevenção de danos resultantes de fenômenos naturais, evoluiu-se gradualmente a um verdadeiro direito dos desastres. Esse conjunto de normas, diretrizes e medidas que disciplinam sistematicamente o tema surge como resposta às incontáveis catástrofes sofridas pela população brasileira nos anos anteriores e se estrutura, grosso modo, sobre dois diplomas normativos: a Lei n. 12.340/2010 e a Lei n. 12.608/2012.

A Lei n. 12.340/2010, regulamentada pelo Decreto n. 7.257/2010, disciplina os auxílios estatais para prevenção de desastres e atividades de resgate, assistência e reconstrução pós-desastre. Muito simplificadamente, são previstos dois tipos de auxílios. As transferências financeiras compulsórias, como o próprio nome indica, são direcionadas pela União aos Municípios com a finalidade de ajudar e prestar assistência a vítimas, bem como de promover o restabelecimento e a reconstrução de áreas afetadas por desastres. Trata-se de um auxílio financeiro a posteriori e cuja concessão é vinculada. Diferente-mente, as transferências financeiras voluntárias são valores destinados à prevenção de desastres por meio da redução da vulnerabilidade de áreas de risco. Tais recursos provem do Fundo para Calamidades Públicas (FUNCAP), criado em 1969 e reformulado em 2010. De forma muito interessante, com o objetivo de estimular os governos locais a investirem na prevenção de desastres, a legislação federal agora prevê uma espécie de parceria. Para cada R$ 1,00 aplicado pelo Município, a União deposita mais R$ 3,00. Com isso, ao necessitar de recursos, o Município está autorizado a sacar quatro Reais do fundo para cada um anteriormente investido.

Por sua vez, a Lei n. 12.608/2012 apresenta a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), autoriza a criação do sistema de informações e monitora-mento de desastres e dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC). Em poucas linhas, o sistema de proteção civil objetiva reduzir riscos de desastres; promover a avaliação da vulnerabilidade de áreas; evitar o uso irregular do solo; estimular a construção de habitação em áreas seguras; fomentar a conscientização da população sobre riscos naturais e oferecer assistência a vítimas. No intuito de atingir esses objetivos, a lei determina a articulação política, a priorização de ações preventivas, o uso de instrumentos de planejamento e a participação popular. Ademais, prevê a responsabilidade compartilhada entre União, Estados e Municípios na execução da política nacional de proteção civil, o que se dará, entre outras coisas, pela execução de tarefas comuns e de planos de defesa civil. Apesar disso, resta evidente que o legislador deposita nos Municípios grande parte da responsabilidade pela boa execução da política. Entre outras coisas, aos entes locais cumpre tratar da proteção civil nos planos que elaboram, sobretudo no plano diretor; mapear e monitorar riscos naturais em seu território; controlar o uso do solo; desenvolver sistemas de informação de riscos e alarmes de desastres, além de prover resgate e assistência à população local.

Tão relevantes quanto essas normas são as que modificam outros diplomas federais, de modo a corrigir lacunas inaceitáveis da legislação preexistente. No Estatuto da Cidade, a Lei n. 12.608 incluiu, por exemplo, a obrigatoriedade de edição de planos diretores por Municípios localizados em zonas vulneráveis. Na Lei de Parcela-mento do Solo, inseriu a vedação da aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em áreas de risco definidas como não edificáveis pelo plano diretor ou por legislação dele derivada. Da Lei de Educação Ambiental passou a constar a obrigatoriedade de se ensinarem diretrizes de defesa civil e proteção contra desastres em escolas de ensino primário e secundário. Por fim, na Lei de Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório, estendeu-se o serviço alternativo à atividade de treinamento para atuação em áreas atingidas por desastre, em situação de emergência e estado de calamidade.

Nessa transformação do ordenamento jurídico encontra-se algo de evidente: o direito desastroso transformou-se em direito dos desastres. O Congresso Nacional reagiu às catástrofes dos últimos anos, construiu um suporte normativo à política de defesa civil, bem como formas de apoio financeiro aos governos locais e estaduais. As ferramentas legais estão à disposição! Resta agora aplicá-las para prevenir, não os fenômenos naturais, mas sim os riscos de dano que os seres humanos, por suas ações desrespeitosas, desesperadas ou desavisadas, geram para si mesmos ao se relacionarem com o meio.

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