Imissão na Posse e o Registro de Imóveis

Pequena nótula sobre a Lei 13.465/2017

A vara especializada em Registros Públicos paulistana vem de decidir que a imissão provisória na posse, em decorrência de ação de desapropriação não transitada em julgado (por pendente de pagamento da justa indenização), seria título hábil a permitir o registro e a plena disponibilidade de domínio pelo ente público.

No caso concreto, registrou-se a doação feita diretamente pela Municipalidade de São Paulo a terceiros para realização de projeto de habitação em áreas destinadas a moradias populares.

O núcleo da questão, que eu gostaria de explorar nesta nótula, prende-se ao fato de que a municipalidade não teria consumado a plena titularidade do bem imóvel objeto de desapropriação, já que não ocorrera o pagamento prévio da justa indenização, nos termos do inc. XXIV do art. 5º da Carta de 1988.

A carta de sentença, por essa razão, não terá sido expedida. Havendo a justificada necessidade de transferir a propriedade desde logo a particulares, a municipalidade pleiteou o registro de escrituras de doação, sendo a pretensão obstada pelo Oficial do Registro. A dúvida foi julgada improcedente, como se verá a final, e o registro se consumou.

O argumento central da decisão fundou-se em dois aspectos: (1) a expropriação é modo originário de aquisição e (b) na recente alteração do Decreto-Lei 3.365, de 21/6/1941, que impede o fenômeno da retrocessão. É o que se lê no §3º do art. 5º que reza:

“Ao imóvel desapropriado de parcelamento para implantação de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, não se dará outra utilização nem haverá retrocessão”. (Redação da Lei nº 9.785/1999).

A questão é controversa. Como vimos, a Constituição Federal (inc. XXIV do art. 5º) prevê que a desapropriação se aperfeiçoa “mediante justa e prévia indenização em dinheiro”.

Por outro lado, também sabemos que a imissão provisória na posse pode ser objeto de registro. Desde 1999, com o advento da Lei 9.785/1999, a figura passou a ser admitida no parcelamento do solo urbano popular, isto é, aquele realizado em atendimento às demandas habitacionais da população de baixa-renda. O parcelador, no caso específico,  pode ser a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios ou suas entidades delegadas, quando autorizadas por lei (§§ 4º e 5º do art. 18 da Lei 6.766/1979). Nesses casos especiais, registrado o parcelamento, a cessão da posse, em que estiverem provisoriamente imitidas, poderá ser objeto de registro (§ 3º do art. 26 da Lei 6.766/1979 cc. n. 36, I, do art. 167 da Lei 6.015/1973). Com a consumação da expropriação, os títulos de posse transmutam-se automaticamente em promessa ou propriedade plena. É a dicção do § 5º da Lei 6.766/1979:

“5º Com o registro da sentença que, em processo de desapropriação, fixar o valor da indenização, a posse referida no § 3º converter-se-á em propriedade e a sua cessão, em compromisso de compra e venda ou venda e compra, conforme haja obrigações a cumprir ou estejam elas cumpridas, circunstância que, demonstradas ao Registro de Imóveis, serão averbadas na matrícula relativa ao lote”.

O que antes era permitido tão-somente para os parcelamentos populares, a partir do advento da Lei 11.977/2009, que alterou o Decreto-Lei 3.365, de 1941, passou a ser uma regra geral. A imissão provisória na posse de todo e qualquer imóvel em processo de desapropriação pode ser objeto de inscrição no Registro competente (§ 4º do dito Decreto-Lei). Inclusive no âmbito da incorporação de condomínios edilícios (letra “c” do art. 31 da Lei 4.591/1964).

Portanto, a imissão provisória na posse pode ser objeto de registro, mas não estamos, ainda, diante de um título de domínio em sentido estrito. Até aqui o que se inscrevia era o título de imissão na posse, não a propriedade plena.

De fato, a administração tem levado a registro os termos de imissão provisória na posse e assim obtido o acesso à tábua, inaugurando nova cadeia e descerrando-se novas matrículas (§ 8º do art. 176 da LRP). A partir daí a Administração dispõe desse direito, cedendo-o ou prometendo ceder a terceiros[1].

Como regra geral, dizia o vetusto decreto-lei, efetivado o pagamento ou a consignação do valor da indenização, expedir-se-ia, em favor do expropriante, “mandado de imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição no registro de imóveis” (art. 29 do citado Decreto-Lei 3.365, de 1941).

Todavia, o novo Código Civil inovaria ao prever que a perda da propriedade, nos casos de desapropriação, já não estaria condicionada ao registro (§ 3º do art. 1.228 cc. inc. V do art. 1.275 e seu § único, todos do atual Código Civil)[2].

Criou-se a seguinte situação: o proprietário expropriado poderia ainda ser tido e havido, como decorrência da presunção criada pela lei, como dono do imóvel (§1º do art. 1.245 do CC.). Ocorrendo a alienação a terceiro, ainda assim, mesmo alegando boa-fé, este não poderia opor ao expropriante o seu direito (§ único do art. 54 da Lei 13.097/2015). No fundo, estávamos diante de um hiato periclitante que pode trazer sérios prejuízos a terceiros de boa-fé que, fiados na publicidade registral, adquirem seus direitos.

Neste quadro, um novo fato merece a nossa reflexão. Em 11 de julho de 2017 foi sancionada a Lei 13.465 que incluiu o art. 34-A no Decreto-Lei 3.365, de 1941:

Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel.

A partir daí a perda da propriedade pelo expropriado e a sua aquisição pela administração somente poderá ocorrer: (a) com o pagamento da justa e prévia indenização ou (b) com a concordância expressa do primeiro. Neste último caso, a imissão provisória transmuta-se em propriedade plena, embora pendente de pagamento e sempre afetada aos fins expropriatórios.

Reata-se, assim, a tradição do direito brasileiro. Conjugados as disposições e preceitos da Constituição Federal, do Dec.-Lei 3.365/1941, Código Civil e da recente Lei 13.465/2017, concluiu-se que a desapropriação continua sendo um modo originário de aquisição. Porém, a consumação do processo expropriatório, com a titulação definitiva, fica condicionada ou pelo pagamento da justa indenização ou pela concordância expressa do expropriado.

Tal fato desencadeia o fenômeno “indicativo do término da propriedade individual”, como pontificava SERPA LOPES, com o registro da propriedade pública na matrícula do imóvel, gerando um efeito constitutivo negativo que é a perda da propriedade pelo particular[3].

DESAPROPRIAÇÃO – PROPRIEDADE – PERDA – IMISSÃO NA POSSE – CONTINUIDADE – DISPONIBILIDADE – INTERESSE SOCIAL. HABITAÇÃO POPULAR.

Desapropriação – propriedade – perda – imissão na posse – continuidade – disponibilidade –  interesse social. Habitação popular. (Processo 1094990-35.2015.8.26.0100, São Paulo, j. 20/3/2017, Dje 24/3/2017, Dra. Tânia Mara Ahualli).

[1] Sobre aprofundamento do tema da registrabilidade da imissão provisória, abordando vários aspectos, cfr. Processo 000.03.044447-0, São Paulo (18º SRI), j. 11/11/2003, Dr. Venício Antonio de Paula Salles; Processo CG 3.444/2010, Santos, dec. de 22/4/2010, Dje 13/5/2010, des. Munhoz Soares; Processo CG 69.882/2010, São Paulo, dec. de 10/12/2010, Dje 22/12/2010, des. Munhoz Soares;

[2] A doutrina, em face da omissão do Código de 1916, sempre entendeu que a aquisição ou perda da propriedade por desapropriação encontrava o registro de permeio. Por todos, AFRÂNIO DE CARVALHO: “Todavia, na passagem da propriedade pública para a particular ou desta para aquela também se interpõe o Registro, uma vez que sem este não há aquisição nem perda da propriedade particular. Assim os imóveis públicos que se transmitirem ao poder público ficam sujeitos à inscrição no Registro. No primeiro caso, porque os particulares só adquirem imóveis pela inscrição (Cód. Civ., art. 530, I) e no segundo caso porque só perdem a propriedade particular igualmente pela inscrição (Cód. Civ., art. 589, I). Aliás, no segundo caso, os particulares não podem continuar a ter os imóveis inscritos em seu nome, depois de os transferirem ao poder público, porque isso tornaria inexato o registro e ensejaria danos a terceiros que, de boa-fé, viessem a adquiri-los a non domino”. CARVALHO. Afrânio. Registro de Imóveis. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982, p. 45.

[3] SERPA LOPES. Miguel Maria de. Tratado de Registos Públicos. Tomo IV. 4ª ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, p. 174, n. 638.

Veja também:

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