Coluna Fiscal: do tributo ao crédito público – uma nova realidade fiscal

O Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu, em abril deste ano, por 60 dias o julgamento em que visa definir a fórmula de cálculo – se incidem juros simples ou capitalizados – para o pagamento da dívida pública dos Estados com a União (MS 34.023, MS 34.110 e MS 34.122). A Corte, inclusive, postergou a a análise com a recomendação para que as partes iniciassem tratativas na busca de um acordo.

A imprensa noticiou, recentemente, que os governadores de Estado iniciaram mais uma rodada de negociações com a União sobre o tema, agora com a participação da nova equipe econômica do governo interino do Presidente Michel Temer.

Mas o pano de fundo desta demanda judicial é a atual realidade brasileira de crescimento desordenado da dívida pública, adotando-se o crédito público como alternativa complementar de receita, já que a arrecadação tributária vem se mostrando insuficiente para cobrir os gastos estatais.

Não se nega que este mecanismo seja um relevante instrumento de financiamento do Estado no Brasil como também em grande parte das nações. Não obstante, a sua utilização deve ser realizada de maneira equilibrada e sustentável, mormente em um país como o nosso, cujas taxas de juros são historicamente astronômicas, o que dificulta sobremaneira a sua solvência.

As fontes de recursos públicos de que o Estado brasileiro se utiliza podem se originar:

a) do patrimônio estatal: da exploração de atividades econômicas por entidades estatais ou do seu próprio patrimônio, tais como as rendas do patrimônio mobiliário e imobiliário do Estado, receitas de aluguel e arrendamento dos seus bens, de preços públicos, compensações financeiras da exploração de recursos naturais e minerais (royalties), de prestação de serviços comerciais e de venda de produtos industriais ou agropecuários;

b) do patrimônio do particular: pela tributação, aplicação de multas e penas de perdimento, recebimento de doações, legados, heranças vacantes etc.;

c) das transferências intergovernamentais: relativa à repartição das receitas tributárias transferidas de um ente diretamente para outro ou através de fundos de investimento ou de participação;

d) dos ingressos temporários: através dos empréstimos públicos, ou da utilização de recursos transitórios em seus cofres, como os depósitos em caução, fianças, operações de crédito por antecipação de receitas etc.

No Brasil, os tributos já foram, até bem pouco tempo, a principal fonte de receitas públicas. Atualmente, porém, a maior representatividade da arrecadação está nas receitas financeiras decorrentes das operações de crédito, chegando a ultrapassar 50% do orçamento. O restante, menos de 10% do total, decorre das receitas de natureza patrimonial, industrial, de serviços, alienação de bens etc.

As operações de crédito público – também denominadas de ingressos temporários – se concretizam por meio de contratos, sejam eles específicos e diretos entre o credor e o devedor, sejam eles operacionalizados através da emissão pulverizada de títulos públicos, por exemplo, Bônus do Tesouro Nacional, Obrigações do Tesouro Nacional, Letra Financeira do Tesouro Nacional, Nota do Banco Central e Letra do Tesouro Nacional). Temos, ainda, a operação de crédito por antecipação de receita, que se trata de uma autorização para que o tesouro público possa contrair uma dívida de curto prazo, a ser liquidada quando da entrada do numerário referente a uma receita pública futura a ela vinculada, destinando-se a atender a insuficiência momentânea de caixa.

Importante esclarecer que é comum encontrarmos uma distinção entre as receitas públicas e os ingressos públicos, não se considerando estes últimos como uma receita pública propriamente dita, já que são entradas temporárias ou meramente transitórias, com obrigação de posterior devolução. Este entendimento caracteriza como receita pública apenas as entradas definitivas nos cofres públicos.

De acordo com dados do Banco Central, a dívida bruta dos governos, tomadas conjuntamente as três esferas da Federação, girava em torno de 57% em 2013, 63% em 2014 e 66% em 2015.

Segundo o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2017, encaminhado ao Congresso no último dia 15 de abril, a previsão do percentual da dívida pública bruta para os próximos anos girará em torno de 75% do PIB, o que revela um crescimento significativo e preocupante, sobretudo diante de um cenário de desaceleração da economia, queda na arrecadação e déficit fiscal.

O tamanho da dívida pública – hoje em torno de R$ 2,9 trilhões – não é por si só o elemento preocupante, mas sim a qualidade do seu custo. Desde julho de 2015, a taxa SELIC está em 14,25% ao ano, sendo certo que a cada 0,25 ponto percentual de majoração a despesa com juros sobe cerca de R$ 6 bilhões. Nos últimos 12 meses, o Brasil pagou cerca de R$ 500 bilhões em juros da dívida.

É importante lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) possui um capítulo próprio para tratar da temática da dívida pública (artigos 29 a 42), com o objetivo de administrar o crescente e desproporcional passivo da dívida pública existente no momento da sua edição, bem como controlar o endividamento público futuro, de maneira a permitir o crescimento sustentado do Estado brasileiro.

Segundo a Exposição de Motivos da LRF, dentre outros propósitos, a lei “tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia”.

Para tanto, a LRF estabelece inúmeras regras fiscais que impactam a gestão da dívida pública nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal.

Inicia fixando conceitos básicos de dívida pública. Determina limites para endividamento e operações de crédito, prevendo regras para a recondução da dívida aos limites de endividamento, na busca do equilíbrio fiscal. E sistematiza as normas para a realização das operações de crédito, inclusive das conduzidas pelo Banco Central, além de prever regras sobre garantias das operações.

Exatamente para realizar estes ideais, o artigo 30 da LRF prevê a necessidade de fixação de limites para a dívida pública e para as operações de crédito, que serão fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação, constituindo, para cada um deles, limites máximos, sendo seu atendimento verificado quadrimestralmente.

Cabe registrar que, infelizmente, até o momento, os limites globais da dívida consolidada da União ainda não foram fixados, sendo estes estabelecidos apenas para Estados, DF e Municípios (Resoluções 40 e 43 do Senado Federal).

O Projeto de Resolução 84, de 2007, que encaminhava ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, fixava o limite para a Dívida Consolidada Líquida da União em valor equivalente a 3,5 vezes a Receita Corrente Líquida, e estabelecia como penalidade para o descumprimento do limite a proibição para contratar novas operações de crédito.

Ocorre que a tramitação do PRS 84/2007 não foi ainda concluída e a União permanece sem um limite máximo para sua dívida, não obstante a obrigação constitucional e legal para a fixação, transcorridos mais de 27 anos desde a promulgação da Constituição e 16 anos desde a publicação da LRF.

Em um país como o Brasil, com um dos mais elevados custos do mundo de manutenção da dívida pública (juros e encargos), o respeito ao equilíbrio fiscal e a obtenção contínua de resultado superavitário são condições essenciais para que se possa reduzir a dívida pública. E, com isso, evitar legar às futuras gerações um fardo excessivo de pagamento de contas atuais, bem como redirecionar este gasto de centenas de bilhões de reais em despesas financeiras com o que realmente é importante para uma nação que pretende o bem-estar da sua população: atendimento dos serviços públicos fundamentais e dos direitos sociais.

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