O Pouco Conhecido Controle Externo da Atividade Policial no Âmbito Militar

Pelos idos de 2009, era Chefe de Gabinete da Procuradoria-Geral da Justiça Militar (PGJM) e recebi a missão de, em 24h, elaborar um esboço com as características específicas do controle externo da atividade policial no âmbito militar. Iria integrar a Comissão, que passaria em seguida a ser o Grupo Nacional de Efetivação do Controle Externo da Atividade Policial do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais (CNPG). A missão foi cumprida e pudemos expor esse aspecto aos colegas de grupo e prosseguir com o trabalho.

Fiquei responsável por redigir a parte do manual que trataria do controle externo no âmbito militar. Apresentei o trabalho e lembro que, ao se consolidar a primeira minuta, o texto havia sido reduzido demais. Ao questionar a razão, o colega Celso Leardini, excelente Promotor, explicou, de forma bem lógica, inclusive, que ficaria sendo a maior parte do manual, embora o controle no âmbito militar seja aplicado pela minoria do Ministério Público (MP): aqueles que atuam na área específica. Lembro que argumentei que, se não estivesse no manual, não estaria em outro local, pois não havia quase nada escrito sobre o assunto e que o que eu produzira era fruto de 8 anos de discussões em evento da Corregedoria, Colégios de Procuradores, cursos, discussões com outros colegas em tese e sobre casos práticos, tanto que praticamente não havia citações.

O colega ficou de analisar e, creio que no dia seguinte, me disse que, realmente, fora pesquisar e não encontrou nada sobre o tema: aquele seria o primeiro trabalho sobre o assunto e foi favorável a incluir a íntegra, o que foi aprovado por unanimidade. Seguiram-se mais uma ou duas reuniões e ajustes e, submetido ao Plenário do CNPG, o manual foi aprovado, publicado, teve grande repercussão, gerou várias entrevistas, principalmente com Celso e Alice, e 3 anos depois, por ideia do mesmo Celso, que já não era do grupo – que agora era coordenado por mim – fizemos uma edição revista e ampliada, com um Anexo I contendo roteiros de atuação (sugestivos, sem ferir a independência funcional, que é o mais importante para um MP eficiente) e um Anexo II contendo dezenas de peças, coletadas em todos os MP do Brasil, já utilizadas no Controle Externo. É com base nesse segundo manual que tecemos as rápidas considerações a seguir.

Não apenas judiciária

Não é só da atividade de Polícia Judiciária, mas também das atividades de polícia em geral, que deve ser feito o controle. Mesmo no caso das Forças Armadas há atividades de polícia sem ser judiciária: as operações de garantia da Lei e da Ordem e a Fiscalização de Produtos controlados são exemplos.

Sendo essas atividades de controle mais difícil e polêmico, a especialização é algo importante e seria facilitado se a atividade de controle externo concentrado ficasse a cargo das promotorias/procuradorias que atuam nos crimes militares, junto às auditorias, sempre que possível. A atividade difusa: entendemos que cabe a todo membro do MP com atividade penal.

Rápido comentário sobre as especificidades e nuances do controle externo do âmbito militar

Elencaremos a lista que fizemos no citado Manual e, em seguida, comentaremos brevemente sobre o que temos a dizer, hoje, a respeito da solução que fora proposta para cada uma delas. Eis as características e os problemas especiais que diferenciam o controle externo do
âmbito militar do controle externo em geral:

1. Descentralização extrema;
2. Falta de especialização ou formação específica dos encarregados de IPM e titulares da
3. Polícia Judiciária Militar;
   Alguns casos de corporativismo e resquícios de cultura de solução administrativa ou informal para crimes;
4. Desconhecimento da atividade de Polícia Judiciária Militar pelos próprios operadores de Direito;
5. Desconhecimento pelo cidadão civil ou militar das formas de questionar e denunciar ilegalidades na conduta policial e policial judiciária militar;
6. Diretrizes e determinações de comandos que impedem o envio direto, dificultam a tramitação do IPM, APF, perícias e resultados de diligências;
7. Inspeção em prisões descentralizadas e distantes das sedes das PJM; e
8. Controle de Armas e munições.

Como soluções possíveis para tais problemas, o Manual propõe as seguintes:

Importante firmar conve?nios e termos de cooperac?a?o entre os Ministe?rios Pu?blicos e instituic?o?es militares, apo?s discusso?es necessa?rias, para criac?a?o de o?rga?os centralizados de poli?cia judicia?ria militar, ou com aproveitamento das corregedorias de poli?cia para tal, mas com um corpo de oficiais bachare?is em direito e/ ou com formac?a?o ou treinamento em investigac?a?o e inque?rito, estes com dedicac?a?o exclusiva a?s atividades de poli?cia judicia?ria militar.

Importante, tambe?m a expedic?a?o de recomendac?o?es para que o Ministe?rio Pu?blico respectivo seja informado da instaurac?a?o de IPM e lavratura de APF e gesto?es para firmar conve?nios e parcerias que permitam o acompanhamento
informatizado de procedimentos de investigac?a?o.

Hoje refletimos que a centralização tem vantagens e desvantagens. Se propicia maior eficiência por usar pessoas especializadas, por outro lado, pode sobrecarregar esses oficiais com excesso de feitos, principalmente nas Polícias Militares e regiões muito movimentadas do Exército. Além disso, essa centralização pode facilitar manipulação, em um caso ou outro (por absoluta exceção ao que normalmente ocorre, vez que seria crime e/ou improbidade), em que alguém pretenda evitar que alguma informação chegue ao MP ou à Justiça. A centralização, se
feita, exigirá uma presença fiscalizatória ainda mais constante do MP.

Além disso, não sendo militar de onde ocorreu o crime, o investigador pode desconhecer as formas e estratégias para melhor compreender o que ocorre naquela OM. Como ja? foi feito, a primeira medida interessante seria o uso da recomendac?a?o prevista na Lei Complementar n.75/93 e Lei n. 8.625/93 para que todas as autoridades policiais judicia?rias militares previstas no artigo 7º do Co?digo de Processo Penal Militar informem imediatamente a instaurac?a?o de inque?rito penal militar, a lavratura de autos de prisa?o em flagrante e, evidentemente, a prisa?o de qualquer pessoa. Se ha? previsa?o constitucional para o controle externo da atividade policial pelo Ministe?rio Pu?blico e se ha? descentralizac?a?o absoluta das investigac?o?es, a obrigatoriedade da comunicac?a?o decorre do ordenamento juri?dico: so? pode ser controlado o que e? conhecido. As recomendac?o?es podem explicar detalhes das normas respectivas e sobre o que deve ser evitado para o aperfeic?oamento das atividades de poli?cia judicia?ria militar. Os inque?ritos
informados podera?o ser acompanhados desde o ini?cio pelos membros do Ministe?rio Pu?blico de acordo com a maior ou menor necessidade em cada caso. Coisas que acontecem e na?o sa?o investigadas so? sera?o conhecidas por meios indiretos como outros inque?ritos, inspec?o?es em sindica?ncias disciplinares quando ha? indi?cios de irregularidades, representac?o?es, etc. sa?o situac?o?es que escapam ao cara?ter preventivo e educativo da recomendac?a?o e, diante do esclarecimento que ja? fora disponibilizado, resultara?o em conseque?ncias penais e da Lei de Improbidade Administrativa.

Nesse caso, nada temos a questionar e ratificamos plenamente o que já fora dito no manual. Sobre como garantir que sempre se instaure o IPM e APF em caso de crime:

Na?o se pode garantir, o que se pode e? orientar, prevenir, auxiliar, investigar e reprimir, se necessa?rio, na forma da lei. Importante acrescentar que seria interessante a recomendac?a?o de que as punic?o?es disciplinares devem conter narrativa do fato (na?o so? do artigo violado), para permitirem a fiscalizac?a?o, e que aquelas que estiverem previstas tanto como transgressa?o quanto como crime devem ser investigadas por meio de inque?rito penal militar ou com lavratura de autos de prisa?o em flagrante, sem prejui?zo de medidas administrativas regulamentares, quando exigidas.

Também nada a observar, e esta é uma das mais importantes atuações no campo do controle externo da atividade policial judiciária militar. Muitos que atuam na área concordam que deve haver uma série de crimes que não são trazidos ao MP

Podemos minimizar os problemas de falta de conhecimento e especializac?a?o dos encarregados de inque?ritos e mesmo dos titulares da polícia judicia?ria militar com treinamento e informac?a?o. O cara?ter dida?tico mais uma vez e? importante. Recomendac?o?es que expliquem detalhes sobre investigac?a?o, a exemplo de algumas ja? observadas envolvendo preservac?a?o de local de crime, peri?cias, testemunhas, direitos e garantias na investigac?a?o e outros aspectos complexos podem ser u?teis. Conve?nios e cooperac?a?o para aperfeic?oamentos dos curri?culos de formac?a?o de oficiais, realizac?a?o de cursos pra?ticos de inque?rito penal militar e autos de prisa?o em flagrante, de palestras elucidativas e elaborac?a?o de manuais expeditos podem ajudar bastante a melhorar a investigac?a?o. Blogs e sites voltados a auxiliar a atividade. Cursos pra?ticos com estudos de caso e realizac?a?o de inque?ritos simulados apresentam bons resultados. Recomendac?o?es, conversac?o?es e ana?lise sobre os curri?culos de escolas e cursos militares podem melhorar esse aspecto, ja? que se o curso utilizar meios violentos, irregulares ou ilegais, estas condutas sera?o perpetuadas. Recentemente foi expedida recomendac?a?o sobre treinamentos especiais, pelo MPM, disponi?vel em seu site.

Acrescentemos a isso: nos casos mais complexos, ao menos, fazer um “briefing” inicial com o encarregado, orientando sobre como e o que investigar, e especificar, em ofício detalhado, as diligências necessárias a serem observadas naquela investigação.

Pudemos elaborar um blog de auxílio à Polícia judiciária militar, com manuais de IPM, APF, modelos em .doc e muito mais, e que chegou a ser premiado como boa prática pelo CNMP: mpmbahiaesergipe.wordpress.com. Tem sido utilizado até pelas polícias e bombeiros e já ultrapassou, há meses, os 50 mil acessos.

As medidas repressivas penais e da Lei de Improbidade Administrativa esta?o sempre disponíveis quando se verifica uma resistência criminosa a? atuac?a?o legal do Ministe?rio Pu?blico, em especial no controle externo. Mas mesmo estas so? devem vir apo?s exauridas as formas mais amiga?veis de aperfeic?oamento institucional, como recomendac?o?es, orientac?o?es, cursos e elaborac?a?o de manuais, se possi?vel, por meio de conve?nios, participac?a?o do Ministe?rio Pu?blico na formac?a?o dos militares no que tange a orientac?o?es sobre direitos e garantias individuais, direitos humanos, atividades de policia judicia?ria militar, atuac?a?o dos Ministe?rios Pu?blicos e outras essenciais para o respeito a? sociedade e da sociedade. Hoje e? necessa?rio um cuidado a mais com as armas na?o letais que, justamente por esta natureza, podem acabar sendo usadas como meio de maus-tratos e torturas na?o so? a presos mas aos pro?prios militares que precisam ter seus direitos garantidos, na?o so? pelo Direito Penal Militar, mas pelo controle externo efetivo da atividade policial.

Aqui também ratificamos e só esclarecemos que, se evidentemente criminosa ou ímproba, não há espaço para orientação ou negociação, apenas quando se comprova que se trata de mero desconhecimento, equívoco ou algo semelhante. O artigo 30 do CPPM é claro e expresso quanto à obrigatoriedade da denúncia quando presentes os requisitos, inclusive reforça isso com sua
rubrica marginal.

Sobre as dificuldades pelo desconhecimento geral acerca da atividade de polícia judiciária militar:

Divulgar e esclarecer a Sociedade e os operadores do Direito sobre estas atividades. Estabelecer conve?nios com faculdades para garantir, ao menos, palestras ou cursos sobre o assunto; divulgar notas ministeriais explicativas a? imprensa antes de operac?o?es de maior monta que sejam realizadas sob o controle externo da atividade policial judicia?ria militar pelo Ministe?rio Pu?blico bem como recomendac?o?es pre?vias aos executores das ac?o?es de polícia judicia?ria que visem a prevenir excessos, abusos e crimes.

Acrescento a essas medidas a possibilidade de reuniões do membro que exerce o controle externo com outros ramos do MP e operadores de direito antes, principalmente, e durante atividades que gerem questionamento.

O desconhecimento é tanto que, certa vez, em um caso nosso, uma IPD, um Juiz Federal determinou a anulação de um termo de deserção, previsto no CPPM, coisa que está sob a competência da Justiça Militar. Seria mais ou menos o mesmo que um Juiz-Auditor da JMU mandar anular um IP da Polícia Federal.

Sobre como fazer denúncias, reclamações e afins:

As pa?ginas de internet dos Ministe?rios Pu?blicos podem ser esclarecedoras em relac?a?o a tais procedimentos, informando direitos, garantias e formas de exerce?-los. Recomendac?o?es podem ser feitas a?s autoridades policiais judicia?rias para que disponibilizem servic?os de ouvidoria na internet e/ou com uso de telefones 0800. Podem ser requisitados os curri?culos das escolas de formac?a?o de todos os ni?veis a fim de ver se atendem a?s necessidades de formas de abordagem, respeito aos direitos humanos, uso de armas na?o letais, bem como estabelecidos conve?nios. As condic?o?es de trabalho e treinamento dos policiais podem ser monitoradas, tudo visando a uma atuac?a?o respeita?vel e eficiente.

Ratificamos o trecho e esclarecemos que as ouvidorias já foram implantadas.

Sobre normas internas que dificultem a tramitação e se houve “correções” indevidas em investigações feitas:

Cremos que, em uma primeira fase, possamos recorrer a?s recomendac?o?es e orientac?o?es. Recomendac?a?o sobre prazo de realizac?a?o, soluc?a?o e remessa de inque?rito penal militar, por exemplo, foi feita em 2008 aos Comandos das Forc?as Armadas pelo Ministe?rio Pu?blico Militar (disponi?vel no site do MPM), diante do relato, por membros, de que alguns inque?ritos demoravam longos peri?odos para serem remetidos pelas autoridades militares, com prejui?zo para a apurac?a?o da verdade real. Feita a orientac?a?o pelo me?todo amiga?vel, e de forma bem clara e dida?tica, nada resta a fazer sena?o adotar medidas penais e nos termos da Lei de Improbidade Administrativa. Se o inque?rito sofrer modificac?o?es irregulares ou ilegais e que prejudiquem informac?o?es essenciais e? coisa difi?cil de prevenir, mas que se constatada pode ser combatida com as medidas repressivas citadas. As recomendac?o?es, o inque?rito civil pu?blico, o termo de Ajustamento de Conduta – TAC e a ac?a?o civil pu?blica sa?o essenciais aos quatro ramos do MPU e aos Ministe?rios Pu?blicos dos Estados para soluc?a?o deste e de outros problemas.

Ratificamos e lembramos que casos como esses, que hoje podem ser mais raros, mas ocorrem, são a principal razão que nos leva àquele questionamento acima sobre a centralização das investigações em um só órgão. Quem sabe o acesso pelo MPM, em tempo real, ao IPM, que
se pretende instalar no STM possa minimizar tais ocorrências ou acabar com elas.

A lista de unidades que possuem priso?es deve ser requisitada a cada comando respectivo. Uma suposta omissa?o de dados pode ser apreciada em seu contexto. A inspec?a?o em locais ta?o difusos pode ser planejada com antecede?ncia e apoio da administrac?a?o dos Ministe?rios Pu?blicos para adequac?a?o do tempo e dos meios. Modelos de termos de inspec?a?o podem ser propostos e discutidos em cada Ministe?rio Pu?blico, para uma padronizac?a?o e futuro aperfeic?oamento das priso?es e do tratamento aos presos. As inspec?o?es de surpresa mas sem exageros em hora?rios (exceto diante de indi?cios veementes de irregularidades especi?ficas) sa?o a melhor forma de evitar que se prepare a prisa?o para o inspecionador. Recomendac?o?es, palestras e inclusa?o do assunto em curri?culos, como em outros casos, parecem ser a melhor forma de garantir que os militares conhec?am os corretos procedimentos com os presos. Em 2008, por exemplo, o Ministe?rio
Pu?blico Militar chegou a recomendar aos comandos das Forc?as Armadas sobre uso de algemas, tratamento, direitos, garantias e deveres dos presos na forma da lei (art. 234 do CPM) e convenc?o?es.

Ratificamos tudo. O MPM, em 2009, antes da obrigatoriedade, conseguiu fazer a inspeção prisional em todo o Brasil e, com a implantação da inspeção em todo o Brasil, isso tudo foi feito para haver o cadastro no sistema do CNMP.

Sobre como garantir que as corregedorias (de polícia e bombeiros) e outros órgãos centralizados atuem de forma eficiente e positiva para encontrar a verdade real:

Requisic?o?es de dados sobre procedimentos em andamento, relato?rio de informac?o?es e “denu?ncias” recebidas, e recomendac?o?es podem ser me?todos u?teis, mas conve?nios e capacitac?a?o de pessoal apo?s discusso?es com participac?a?o do Ministe?rio Pu?blico e das instituic?o?es militares podem dar origem a o?rga?os de poli?cia judicia?ria militar mais centralizados, o que poderia ser um resultado mais deseja?vel, efetivo e u?til. No caso das Forc?as Armadas, um estudo estati?stico e discusso?es poderiam sugerir os escalo?es em que haveria a necessidade de sediar tais o?rga?os centralizados.

Ratificamos, com as observações que fizemos acima sobre os problemas da centralização a serem enfrentados. Finalmente, sobre a fiscalização de Produtos Controlados pelo Exército:

O conve?nio poderia ser uma forma u?til de disponibilizac?a?o de informac?o?es essenciais para o controle externo desta atividade pelo Ministe?rio Pu?blico Militar,
com disponibilizac?a?o para consulta ministerial dos registros efetivados e de todos os que deram entrada e que ainda esta?o em andamento. As medidas e exige?ncias legais merecem uma dura observac?a?o, um atendimento perfeito, uma fiscalizac?a?o rigorosa de produtos controlados, essencial para a sociedade. No entanto os indivi?duos e pessoas juri?dicas que requererem documentos e registros destes o?rga?os merecem um atendimento e ciente com deferimento ou indeferimento em prazos razoa?veis e fixados em norma, bem como uma ouvidoria e possibilidade de acesso ao Ministe?rio Pu?blico para relatar problemas que existirem. Tudo isto poderia estar dentro do contexto de conve?nio inicialmente proposto, sem prejui?zo do uso de recomendac?o?es e requisic?o?es onde e quando necessa?rio.

Acrescentamos a tudo isso que, após uma primeira oficina da ESMPU, coordenada pelo Dr. Cláudio Martins, do MPM, a PJM/Salvador criou um grupo reunindo MPM, MPF e MPE, todas as Polícias, Institutos de Perícia e Judiciário a fim de combater os crimes com explosão de caixas eletrônicos. Isso resultou em troca de informações e intensificação ainda maior das ações,
operações, inspeções, inquéritos instaurados, processos, etc. Entre 2015, quando começou, e 2016, houve redução de quase 50% nesses crimes, sugerindo que essas ações contribuíram para tal resultado.

Importante saber, também, que muitos fiscalizados pelo Exército exercem atividades profissionalmente ou competem em alto nível e que atrasos e excesso de burocracia podem causar grandes prejuízos.

Desde a publicação dos manuais, a atividade de Controle Externo teve grande incremento. Algumas coisas precisam ser aperfeiçoadas e ajustadas, mas parece que estamos no caminho certo, desde que sigamos os termos da Constituição e da Lei, em especial, a Lei Complementar nº 75/93 e a Lei nº 8.625/93, onde estão todos os instrumentos que podemos usar, dentro dos princípios da independência funcional e da eficiência, para que se efetive, no mundo real, o controle externo da atividade policial, controlando-se rígida e continuamente os que a exercem, mas sem deixar de respeitá-los e sem fazer aqueles prejulgamentos, tão levianos e questionáveis, que costumamos ver, nos quais qualquer ação policial é sempre chamada de abusiva, antes mesmo de um mínimo de informação sobre o que ocorreu.

Referências
Manual nacional do controle externo da atividade policial: o Ministério Público olhando pela sociedade. 2. ed. Brasília: MPDFT, 2013. Número de chamada: 347.963 M249 2. ed.

Veja também:

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• Chicanny Rabullah endurecendo a Lei: a Lei de Godwin…

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