Juliano Cepeda, Édis Milaré e Lucas Tamer Milaré
1. Função do Licenciamento Ambiental
Art. 4º A construção, a instalação, a ampliação e a operação de atividade ou de empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente estão sujeitas a prévio licenciamento ambiental perante a autoridade licenciadora integrante do Sisnama, sem prejuízo das demais licenças, outorgas e autorizações cabíveis.
§ 1º Os entes federativos devem definir as tipologias de atividades ou de empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental, respeitadas as atribuições previstas na Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, atualizadas sempre que necessário e observado o disposto nos arts. 8º e 9º desta lei.
§ 2º Até que sejam definidas as tipologias conforme previsto no § 1º deste artigo, cabe à autoridade licenciadora adotar a normatização em vigor.
§ 3º A responsabilidade técnica pela atividade e pelo empreendimento de que trata o caput deste artigo será exercida por profissionais habilitados, de nível médio ou superior, com formação compatível com a tipologia, a complexidade e a área de conhecimento da atividade ou do empreendimento e obrigatório registro de sua condição e atuação em documento de responsabilidade técnica perante o respectivo conselho de fiscalização profissional.
O art. 4º inaugura as disposições referentes ao licenciamento ambiental, tratando da sua função geral para o exercício de atividades ou implementação de empreendimentos. Embora traga um tom de novidade e acoimado de “regra-matriz do dever de licenciar”,(1) o dispositivo, na prática, representa uma reposição formal de uma ideia já consolidada desde a Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938/81, em seu art. 10, caput (2)
O recado do legislador é claro e já evidenciado anteriormente: o licenciamento configura-se como um processo administrativo destinado a viabilizar a construção, localização, ampliação e operação de empreendimentos ou de atividades utilizadores de recursos naturais, considerando, em específico, a efetiva ou potencial capacidade de poluir ou causar degradação ambiental.
2. Definição de tipologias (§ 1º)
O dispositivo em comento deu aos entes federativos a possibilidade de indicar as atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento. Inicialmente o Presidente da República vetou o § 1º, defendendo a centralização normativa na União, afastando, portanto, a possibilidade de os demais entes federativos definir as tipologias de atividades sujeitas ao licenciamento. As razões de veto apoiaram-se em suposta inconstitucionalidade, por afronta aos arts. 23 e 24 da Constituição Federal (3), quanto à competência da União para editar normas gerais de proteção ambiental, o que impediria que os demais entes pudessem definir as tipologias de atividades ou de empreendimentos sujeitos ao processo de licenciamento ambiental. No entanto, referido veto foi derrubado, mantendo-se, assim, a possibilidade de os entes federativos definirem as tipologias de atividades ou empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental. (4)
Há que se considerar a possibilidade de eventuais disparidades entre tais entes no sentido de estipular exigências distintas para uma mesma tipologia, por exemplo. Neste caso, para evitar que os estados e municípios se afastem das normas gerais federais, com o esvaziamento do artigo em comento por interpretações locais expansivas e, com isso, desestruturem a lógica sistêmica do Sisnama, a Lei Complementar 140/2011 oferece uma solução normativa já existente: ela estabelece que a repartição de competências administrativas não autoriza relativizar normas gerais nem reduzir o nível de proteção ambiental. A atuação estadual e municipal que, sob o pretexto de definir tipologias, afaste o licenciamento de atividade materialmente poluidora configura exercício irregular de competência, passível de controle tanto administrativo quanto judicial. Aqui, a solução prática é reconhecer que a LC 140/2011 funciona como cláusula de contenção do federalismo ambiental, impedindo que a autonomia local se converta em descoordenação sistêmica. (5)
3. Tipologia
O dispositivo em apreço, em seu § 2º, aborda as tipologias de atividades ou de empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental. Como se sabe, conforme disposto no art. 23, III, VI e VII da Constituição (6), há competência para o licenciamento por parte da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Ademais, desde a promulgação da Lei 6.938/1981 as “entidades federativas, em consonância com a estrutura de federalismo cooperativo adotado pelo Estado brasileiro, deveriam compartilhar responsabilidades sobre a condução das questões ambientais, tanto no que tange à competência legislativa concorrente/suplementar (arts. 24 e 30, II), quanto no que se refere à competência administrativa comum, também dita implementadora (art. 23)”(7). Posteriormente, a Lei Complementar 140/2011 unificou a condução do processo de licenciamento em um único ente/órgão ambiental, com base em critérios de localização e tipologia do empreendimento a ser licenciado, conforme preconiza seu art. 13, caput (8).
Nesses termos, cabe (i) à União, licenciar atividades localizadas em dois ou mais estados; (ii) aos Estados, licenciar atividades com impactos microrregionais, isto é, envolvendo dois ou mais municípios; e (iii) aos Municípios, licenciar atividades com impactos locais.
Atualmente, a indicação das tipologias (porte, potencial poluidor e natureza dos empreendimentos) está na Res. CONAMA 237/1997, que lista as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental.
A nosso ver, a definição de tipologia para o processo de licenciamento ambiental deve-se basear na significância dos impactos, conforme suas características. Nesse sentido, uma liberdade para a definição de tipologias, sem o estabelecimento de critérios mínimos, pode levar os entes federativos a criarem regras contraditórias entre si acerca de um mesmo tipo, o que certamente levaria a uma insegurança jurídica, especialmente diante da aplicação dos novos modelos de licenças.
Verifica-se, portanto, que a lei (i) foi omissa quanto às regras de definição de tipologia; (ii) apresenta, após a derrubada do veto, previsão de que tipologias podem ser livremente definidas por outros entes federativos, o que, em um caso ou outro, não é de fato desejável.
4. Responsabilidade técnica
Quanto ao § 3º verifica-se uma atualização relevante: a exigência de responsabilidade técnica específica nos empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental. Relembre-se que a Res. CONAMA 237/1997, em seu art. 11, prevê que “os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor”. Agora, a lei de regência estabelece que os profissionais habilitados sejam de nível médio ou superior, com formação compatível e registro em conselho profissional, o que eleva a segurança jurídica e a qualidade técnica dos processos de licenciamento. Em outros termos, é certo dizer que a mudança legislativa manteve a essencialidade da função, mas agora reforça a formalização da responsabilidade profissional.
Conheça a obra: Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei 15.190/2025), comentários art. por art.
Este texto é um trecho de Lei Geral do Licenciamento Ambiental: Lei 15.190/2025 – Comentários art. por art. (Forense, 1ª ed., 2026), de Édis Milaré e Lucas Tamer Milaré. A obra analisa dispositivo por dispositivo o novo marco do licenciamento, com a visão de autores que são referência em direito ambiental no Brasil.
(1) CLERTON FILHO, Plinio. Arquitetura jurídica do novo licenciamento ambiental: dos dispositivos inaugurais da Lei 15.190. Consultor Jurídico, 28 jan. 2026. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/2026-jan-28/arquitetura-juridica-do-novo-licenciamento-ambiental-dos-dispositivos-inaugurais-da-lei-no-15-190/. Acesso em: 28 jan. 2026.
(2) “Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.”.
(3) “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: […] III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; […] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: […]
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; […]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. (Ver Lei 13.874/ 2019)
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. (Ver Lei 13.874/2019)”
(4) Em virtude da necessidade de os estados se prepararem para a implementação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, vários deles têm demonstrado proatividade ao publicar normativas que visam a revisão e atualização de suas legislações pertinentes ao tema. Entre os estados que já tomaram essa iniciativa, destacam-se São Paulo, que editou a Decisão de Diretoria N° 009/2026/P, da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo; Minas Gerais (Resolução Conjunta SEMAD/FEAM/IEF/IGAM 3.397/2026); Espírito Santo, com a promulgação da Lei Complementar 1.139/2026; e Sergipe, que instituiu o Decreto 1.366/2026.
(5) CLERTON FILHO, Plinio. Arquitetura jurídica do novo licenciamento ambiental: dos dispositivos inaugurais da Lei 15.190. Consultor Jurídico, 28 jan. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-jan-28/arquitetura-juridica-do-novo-licenciamento-ambiental-dos-dispositivos-inaugurais-da-lei-no-15-190/. Acesso em: 28 jan. 2026.22 | Lei Geral do Licenciamento Ambiental: Lei 15.190/2025 • Édis Milaré e Lucas Tamer Milaré
(6) “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: […] III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; […] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora.”
(7) MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 12. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020. p. 1013.
(8) “Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.”
O art. 4º mostra que o licenciamento ambiental continua sendo a porta de entrada para qualquer empreendimento que utilize recursos ambientais ou possa causar degradação. O que muda com a Lei 15.190 é como cada ente federativo define as tipologias e quem responde tecnicamente pelo processo. Para acompanhar o restante do novo marco, veja também os conteúdos abaixo.
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