Inteligência artificial nas contratações públicas

A utilização da Inteligência Artificial (IA) pela Administração Pública constitui uma das manifestações mais relevantes da transformação digital do Estado contemporâneo e apresenta potencial para modificar profundamente a forma pela qual são planejadas, executadas e controladas as contratações públicas.

A crescente disponibilidade de bases de dados, a consolidação dos processos administrativos eletrônicos e o desenvolvimento de sistemas computacionais capazes de identificar padrões, produzir conteúdos e formular recomendações abrem novas possibilidades para o incremento da eficiência das contratações públicas.

Não obstante, a incorporação dessas tecnologias à atuação estatal suscita desafios jurídicos relevantes, especialmente quanto à transparência, à motivação das decisões, à proteção de dados pessoais e à definição das responsabilidades pelos resultados produzidos com auxílio de sistemas computacionais inteligentes.

Os desafios são variados na implementação da nova realidade que se descortina, a partir da crescente substituição da “Administração Pública analógica” (ou “Administração Pública dos papéis”) pela “Administração Pública digital” (ou “Administração Pública tecnológica”), o que acarreta a necessidade de compreensão dos riscos e benefícios envolvidos na progressiva utilização da IA no cenário brasileiro.³

Enquanto a Administração analógica caracterizava-se pelo processo físico, pela tramitação sequencial de autos, pelo excesso de formalismo burocrático e por um controle predominantemente a posteriori, com baixos incentivos à inovação e experimentalismo na gestão pública, a Administração Pública Digital é caracterizada pela incorporação paulatina de sistemas computacionais inteligentes, que alteram a própria dinâmica de funcionamento dos aparatos estatais. Nesse cenário, a adoção da tecnologia de IA deixa de ser mero suporte periférico para se converter em componente estrutural da atuação administrativa. Ainda que a digitalização não se confunda com a inteligência artificial, não se pode desconsiderar que a digitalização abre caminho fértil para o incremento do uso da IA na Administração Pública, com a facilitação da análise das inúmeras informações constantes das bases de dados do Poder Público.

A trajetória da digitalização da Administração Pública foi confirmada no âmbito legislativo por meio da Lei 14.129/2021, que dispõe sobre o Governo Digital, com o objetivo de incrementar a eficiência da Administração Pública, “especialmente por meio da desburocratização, da inovação, da transformação digital e da participação do cidadão” (art. 1º).

No campo das licitações e contratações administrativas, a promulgação da Lei 14.133/2021 confirmou a tendência da digitalização estatal, com exigência de que os atos do processo licitatório sejam preferencialmente digitais (art. 12, VI), a forma preferencialmente eletrônica das licitações (art. 17, § 2º) e instituição do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) como repositório centralizado da divulgação obrigatória dos atos relacionados aos certames públicos (arts. 54 e 174).⁴ Além da digitalização, a Lei de licitações e contratos administrativos previu institutos que incentivam a inovação, que passa a ser tratada como objetivo do processo licitatório (art. 11, IV), com destaque para a contratação integrada de obras e serviços de engenharia (art. 6º, XXXII, e 46, V); o diálogo competitivo (art. 6º, XLII, 28, V, e 32); e o procedimento de manifestação de interesse – PMI (arts. 78, III, e 81).

A condução das licitações em plataformas eletrônicas amplia as possibilidades de emprego da IA não apenas na formalização da licitação e na celebração de contratos, mas também na atuação dos órgãos de controle, notadamente em razão da interconexão e do armazenamento de dados proporcionados por essas plataformas.

É verdade que a ampla digitalização da Administração Pública federal contrasta, em certa medida, com as dificuldades de digitalização por parte dos Municípios. Embora a maioria dos Municípios possua páginas na internet e redes sociais, os Municípios têm apresentado dificuldades em digitalizar determinados serviços (exs: agendamento de consulta na rede pública de saúde; matrícula na rede pública on-line; sistema de monitoramento e avaliação da satisfação dos cidadãos).⁵ No cenário internacional, o Brasil tem evoluído na adoção da IA. Segundo o Government AI Readiness Index, elaborado pela Oxford Insights, que avalia a capacidade dos governos nacionais na implementação de soluções de IA no fornecimento de serviços públicos, o Brasil, que em 2020 ocupava a 63ª posição, subiu em 2025 para a 22ª.⁶

De fato, a inteligência artificial é hoje uma das tecnologias de propósito geral com maior potencial transformador, uma vez que viabiliza, com base na ampla capacidade computacional dos nossos tempos, a identificação de padrões/similaridades (IA preditiva), em um volume exponencial de dados, bem como a criação de textos, áudios, vídeos, imagens, dados sintéticos e códigos de programação (IA Generativa).⁷ Aliás, já é possível trabalhar com os denominados Agentes de IA, ferramentas que viabilizam a realização de tarefas específicas, de forma autônoma, a partir dos comandos dos interlocutores humanos, e com a IA Agêntica, que pressupõe o uso coordenado de multiagentes de inteligência artificial, para a realização de plúrimas atribuições.⁸

É possível notar que a IA, que tem sido utilizada de forma crescente em diversos campos da Administração Pública, compreende a capacidade de sistemas computacionais realizarem ações análogas àquelas decorrentes da capacidade cognitiva humana, por meio de processamento de dados e aprendizado contínuo (machine learning/deep learning), com aplicações em diversos campos do Direito, tais como a possibilidade de tomada de decisões com o auxílio de máquinas, a identificação de incongruências documentais, bem como a promoção de análises preditivas de pronunciamentos judiciais e administrativos.⁹

A partir de um conjunto imenso de dados (big data), permite-se a mineração de dados (data mining) para uma análise automatizada e estruturada que servirá para tomada da decisão estatal. No âmbito da IA, o algoritmo exerce papel central, constituindo-se no conjunto de instruções inseridas em determinado sistema computacional que representam opções de decisão em razão dos dados existentes. Os dados e as informações iniciais fornecidas (input) são processados a partir dos critérios fixados pelo programador para obtenção do resultado desejado (output).¹⁰

No ordenamento jurídico brasileiro, alguns entes da federação elaboraram leis para regular a inteligência artificial, com destaque para o Estado de Alagoas foi pioneiro na fixação de princípios e diretrizes para o uso da IA no âmbito da Administração Pública estadual por meio da Lei 9.095/2023.¹¹ Cabe mencionar a tramitação de diversos Projetos de Lei no Congresso Nacional para regulação da IA no Brasil, destacando-se, exemplificativamente, o PL 2.338/2023, inspirado na regulação baseada em riscos do Regulamento da Inteligência Artificial Europeu (EU AI Act), que dispõe sobre o desenvolvimento, o fomento e o uso ético e responsável da inteligência artificial com base na centralidade da pessoa humana.¹² Nota-se que a ausência de uma lei instituidora do marco geral da regulação da IA no Brasil não impediu a promulgação de legislação própria na área criminal para tipificação de crimes praticados com a utilização de IA, tal como ocorreu, por exemplo, com a Lei 15.487/2026, que alterou a Lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA).¹³

Não é possível considerar, no cenário acima descrito, que as ferramentas de inteligência artificial são meros apêndices no processo decisório. Embora atuem como tecnologias de suporte — já que os parâmetros constitucionais e legais afastam a substituição completa do agente público por sistemas de IA —, essas soluções ajudam a projetar um novo desenho das decisões estatais, por meio do qual o agente público amplia sua capacidade cognitiva.¹⁴

Naturalmente, a IA, quando bem utilizada, pode estimular a eficiência, a isonomia, a celeridade, a segurança jurídica e outros benefícios na atividade administrativa, com a diminuição dos riscos de decisões caprichosas, morosas e arbitrárias. Em resumo, o uso adequado da IA na Administração Pública pode racionalizar os procedimentos, reduzir o tempo de execução das atividades, diminuir os custos operacionais, incrementar a produtividade e o aproveitamento dos recursos públicos.

Contudo, existem riscos na utilização inadequada da IA, destacando-se, exemplificativamente: a) possibilidade de erro e alucinação que geram respostas falsas, incorretas ou incompletas; b) enviesamento algorítmico,¹⁵ uma vez que as programações inseridas nas máquinas e nos sistemas podem ser acompanhadas, por exemplo, de visões ideológicas e preconceitos dos seres humanos; c) opacidade algorítmica, com a dificuldade ou impossibilidade de compreender, explicar, verificar e controlar os mecanismos pelos quais determinados sistemas de IA produzem resultados, recomendações, previsões ou decisões; d) riscos à privacidade e à proteção de dados pessoais não apenas pela possibilidade de vazamento de informações, mas também pela coleta excessiva, uso incompatível com a finalidade original, formação indevida de perfis, compartilhamento não autorizado ou produção de inferências invasivas sobre os titulares dos dados, abrindo-se caminho para o debate a respeito da possibilidade de “machine unlearning” (desaprendizado da máquina)¹⁶ por meio da remoção ou redução da influência dos dados pessoais no modelo já treinado; e) dependência tecnológica (vendor lock-in), na qual a Administração Pública se tornaria excessivamente dependente de determinado fornecedor de tecnologia, enfrentando dificuldades técnicas, econômicas, operacionais ou contratuais para substituí-lo.

Não se pode desconsiderar que os riscos são inerentes a qualquer política regulatória, o que impõe, naturalmente, o dever de equilibrá-los com os potenciais benefícios advindos da regulação proposta. Nesse sentido, diversas propostas de boas práticas revelam as preocupações necessárias na regulação e emprego da IA, especialmente para garantir:¹⁷ a) proteção contra a discriminação algorítmica, b) transparência, com o afastamento da opacidade, explicabilidade e responsabilização; c) preservação da autonomia e da centralidade humana, com a efetiva supervisão humana (Human-in-the-Loop) das decisões tomadas com IA, evitando-se a denominada “rendição cognitiva” decorrente da utilização acrítica de ferramentas de IA generativa;¹⁸ d) tratamento adequado de dados pessoais, em consonância com a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD); e) melhoria da qualidade dos serviços públicos e aperfeiçoamento do controle, com a redução de custos e ganhos de produtividade; entre outros objetivos.

No tocante à utilização da IA nas contratações públicas, o tema pode ser analisado sob duas perspectivas distintas: de um lado, a IA é o próprio objeto da contratação pública, hipótese em que a Administração contrata o desenvolvimento, o licenciamento ou o fornecimento de sistemas de IA que serão utilizados no exercício da função pública; de outro lado, a IA é utilizada como instrumento pela Administração para planejar, conduzir, fiscalizar e controlar contratações públicas em geral.

Quanto à primeira perspectiva, a contratação de sistemas de IA pela Administração Pública pode ser implementada de formas variadas, em razão da maior ou menor complexidade do sistema contratado e da eventual necessidade de customização. Nesse cenário, a contratação poderia ser precedida de licitação, especialmente por meio das modalidades concorrência ou diálogo competitivo, admitida, ainda, a utilização do pregão para contratação de soluções padronizadas, como licenciamento de software de prateleira ou Software como Serviço (SaaS). Admite-se também a contratação direta por inexigibilidade de licitação, com fundamento no inciso I (fornecedor exclusivo) ou III (serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização) do art. 74 da Lei 14.133/2021. Seria possível, ainda, a contratação com fundamento na LC 182/2021 que prevê regras especiais para licitação e Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI).

Nessa primeira perspectiva, os agentes públicos que possuem a responsabilidade de elaborar os artefatos da fase preparatória da contratação de sistemas computacionais inteligentes, bem como a advocacia pública, que exerce o controle prévio de juridicidade das contratações públicas, devem adotar as cautelas necessárias para evitar a internalização de ferramentas de IA que, por exemplo: a) vulnerem o direito fundamental à proteção de dados pessoais; b) apresentem resultados discriminatórios em relação a quaisquer indivíduos/grupos; c) possuam grau de opacidade a ponto de obstaculizar o devido escrutínio público; d) sejam desprovidas de infraestrutura de segurança necessária à salvaguarda de informações sigilosas/estratégicas; e) ignorem a multidisciplinaridade e a pluralidade imprescindíveis à composição das equipes de desenvolvimento; e f) não tenham sido treinadas com dados representativos.¹⁹

Em relação à segunda perspectiva, a Administração Pública pode utilizar a IA para viabilizar a contratação pública mais eficiente em todas as etapas da contratação (fase pré-contratual, fase contratual e fase pós-contratual), o que é incentivado, de alguma forma, pela própria preferência do formato eletrônico dos certames.

A fase pré-contratual oferece amplo campo para aplicação de ferramentas de IA, iniciando-se pela fase preparatória da licitação. A partir do princípio do planejamento (art. 5º da Lei 14.133/2021) e do relevante detalhamento das etapas da fase preparatória das licitações (art. 18 da referida Lei), as ferramentas de IA generativa podem auxiliar a Administração Pública na elaboração dos respectivos artefatos dessa etapa inaugural do certame, sempre com a necessária supervisão humana, tais como o plano de contratações anual (PCA), estudo técnico preliminar (ETP), anteprojeto, termo de referência (TR), projeto básico, projeto executivo e minutas de editais. Na elaboração dos referidos artefatos da fase preparatória dos certames, a IA generativa pode produzir minutas, verificar a consistência entre os documentos, identificar lacunas, comparar cláusulas com modelos oficiais, apontar contradições, entre outras possibilidades. Não obstante a utilização promissora da IA generativa no auxílio dos agentes públicos na elaboração dos artefatos da fase preparatória, é preciso cautela por parte dos agentes públicos que devem supervisionar de forma atenta e crítica os resultados dos trabalhos desenvolvidos pela IA. Além dos riscos de alucinação maquínica, com a apresentação de normas inexistentes e precedentes falsos, os artefatos gerados por IA podem não apresentar aderência à realidade do órgão ou entidade licitante, o que converteria o planejamento em mero simulacro. É preciso evitar o denominado “planejamento artificial” ou “planejamento por cópia algorítmica” que ocorre na hipótese em que o planejamento se apoia na recorrência histórica do órgão ou entidade administrativa, com a utilização de modelo treinado ou alimentado com contratações anteriores que reproduziria exigências desnecessárias, especificações direcionadoras, erros de estimativa e cláusulas ultrapassadas.²⁰

Outro uso potencial da IA é relacionado à estimativa do valor da contratação, pois a IA pode ser uma ferramenta útil para consulta de bases oficiais, tais como o PNCP, o Compras.gov.br e outras bases públicas que tornam possível a análise em escala nacional. Igualmente, na fase de seleção do fornecedor, a IA pode ser útil, por exemplo, na análise de eventuais impedimentos, detecção de indícios de conluio, de (in)exequibilidade das propostas, triagem de documentos de habilitação etc. Mencione-se também a utilização da IA no exercício do controle prévio de juridicidade ao final da fase preparatória por parte da advocacia pública para realização de pesquisas de enunciados normativos, precedentes, elaboração de minutas e revisão de textos.

Durante a fase de execução contratual, a IA também pode exercer papel fundamental, especialmente no auxílio da fiscalização do cumprimento adequado das cláusulas contratuais.²¹ Os diversos documentos e dados produzidos na fase de execução das cláusulas contratuais (exs: ordens de serviço, notas fiscais, medições, relatórios, indicadores, comunicações, registros de ocorrência e pagamentos) podem ser analisados por sistemas de IA para melhoria da gestão contratual, com a identificação da probabilidade de atrasos, risco de extrapolação orçamentária, necessidade de reequilíbrio contratual etc.²²

Assim como ocorre nas fases antecedentes, a fase pós-contratual também apresenta terreno fértil para utilização de ferramentas de IA, especialmente por parte dos órgãos de controle externo e instâncias responsáveis pela resolução de controvérsias contratuais. O TCU, por exemplo, tem utilizado diversas ferramentas de inteligência artificial na sua atividade de controle da Administração Pública, tais como: a) ChatTCU (assistente virtual que apoia diversas tarefas, como análise de documentos, pesquisa jurídica, tradução e consultas administrativas), b) ALICE (Análise de Licitações e Editais); c) MONICA (Monitoramento Integrado para o Controle de Aquisições); d) SAO (Sistema de Análise de Orçamento), e) ADELE (Análise de Disputa em Licitações Eletrônicas), f) SOFIA (Sistema de Orientação sobre Fatos e Indícios para o Auditor); g) MARINA (Mapa de Riscos nas Aquisições), h) CARINA (Crawler e Analisador de Registros da Imprensa Nacional) e i) ÁGATA (Aplicação Geradora de Análise Textual com Aprendizado).²³

Mesmo após o encerramento dos contratos administrativos, os órgãos de controle externo poderiam apurar a ocorrência de eventuais irregularidades praticadas ao longo da execução do contrato e aplicar sanções aos envolvidos, respeitadas as garantias do devido processo legal, ampla defesa e contraditório.

A IA pode fortalecer, ainda, o controle social, especialmente a partir da transparência implementada pela divulgação de informações e documentos em portais de contratação pública, como o PNCP. Além de auxiliar na divulgação das informações, a IA pode ser utilizada também para facilitar a apresentação de denúncias de irregularidades pelos particulares.

Conforme demonstrado ao longo do presente artigo, os potenciais benefícios advindos da IA nas contratações públicas devem ser sopesados com os riscos envolvidos na sua utilização indevida, o que justifica a indicação de boas práticas para regulação e efetiva aplicação de sistemas computacionais inteligentes na Administração Pública.

Naturalmente, a IA não resolverá, por si só, os problemas estruturais das contratações públicas brasileiras, nem eliminará de forma absoluta os riscos de desvios e de corrupção, mas tem o potencial de minimizar esses problemas e incrementar a eficiência dos processos de contratação.

A evolução das ferramentas de inteligência artificial constitui realidade irreversível no horizonte tecnológico contemporâneo, impondo ao Poder Público o desafio de conciliar inovação, eficiência administrativa e proteção dos direitos fundamentais. Cabe ao Poder Público ponderar os benefícios e os desafios envolvidos nessas ferramentas não apenas para fixar uma regulação equilibrada, pautada em boas práticas apresentadas ao longo do presente texto, mas também para assegurar sua utilização adequada, inclusive nas contratações públicas.

A utilização da IA nas contratações públicas não apenas é compatível com o ordenamento jurídico, mas é fomentada pelo dever de gestão de riscos e de controle preventivo mediante recursos de tecnologia da informação. O emprego da IA, contudo, apresenta enormes desafios e pressupõe supervisão humana, motivação inteligível, governança de dados, capacidade institucional e cláusulas contratuais aptas a enfrentar a opacidade algorítmica e a dependência de fornecedores.

Conheça a obra LGPD na Administração Pública

Luís Manoel Borges do Vale e Rafael Carvalho Rezende Oliveira, autores deste artigo, assinam juntos o LGPD na Administração Pública (1ª ed., 2025, Editora Forense), obra que aprofunda exatamente um dos desafios centrais discutidos acima: a proteção de dados pessoais no uso de sistemas inteligentes pelo Poder Público. A obra analisa a aplicação da LGPD nas atividades administrativas, da governança de dados à responsabilização, trazendo subsídios práticos para quem atua na Administração Pública diante da crescente incorporação de tecnologias como a inteligência artificial.

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