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A PEC das praias: PEC 3/2022, antiga PEC 39/11 na Câmara

A PEC DAS PRAIAS: PEC 3/2022

Paulo de Bessa Antunes

Paulo de Bessa Antunes

05/06/2024

A tramitação de Proposta de Emenda à Constituição nº 3/2022[1] perante o  Senado Federal tem dado margem à muita polêmica sobre a “privatização” das praias brasileiras. O tema é muito relevante e merece ser esclarecido. Inicialmente, cabe registrar que as inúmeras organizações não governamentais (ONGs), que estão expressando suas opiniões sobre o tema,  em redes sociais e no espaço público em geral, não têm qualquer obrigação de abordar a matéria do ponto de vista técnico-jurídico. Como agentes sociais revelam preocupações políticas legítimas. Aliás, é, certamente, em função da problematização feita pelas ONGs que o assunto  se tornou  público, destacando-se pela sua alta relevância.

As praias

A PEC 3/2002 não trata diretamente das praias, muito embora possa ter grande influência na gestão delas. Veiga Cabral, em sua clássica obra[2], arrola entre o domínio do Estado, “as Marinhas” e “As matas, e os arvoredos à borda da costa” e “os rios navegáveis”.  As “marinhas” são os terrenos banhados pelo mar, ou rios navegáveis até a distância de 15 braças[3] craveiras para a parte de terra, contados desde os pontos, a que chega o preamar médio, pertencem igualmente à Nação, ou ao Estado”. Não eram consideradas “marinhas”, as margens dos rios d’agua doce fora do alcance elas marés ;  assim como as margens dos igarapés e gambôas embora formadas d’agua doce ou salgada, estivessem ou não sujeitos a:; marés, que estiverem introduzidas e encravadas em terrenos de fazendas, chácaras, ou quaisquer outras propriedades, em que não haja servidão publica; de vendo-se neste caso incluir na medição para o aforamento a extensão somente das embocaduras de tais igarapés, e gamboas[4], que estiverem na beira-mar, ou dos rios a que chega a maré ordinariamente”.  

As “marinhas” não são os terrenos de marinha, mas as praias. As praias, conforme a tradição emanada do direito romano, sempre foram consideradas como bens de uso comum do povo. No Digesto[5] encontramos as seguintes passagens:

Em 1567, uma provisão declarou públicas as praias do Rio de janeiro, seguindo a tradição romana e das Ordenações do Reino. As praias marítimas ou praia do mar “são as extensões da costa que as ondas ordinariamente cobrem e descobrem nas maiores marés e não em ocasiões extraordinárias de tempestades ou furacões.”  [6]

A Lei nº 7661/1988, em seu artigo 10, § 3º dispõe que: “[e]ntende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.”

As praias, conforme a Constituição Federal são bens de propriedade da União (art. 20, IV), classificados como de uso comum do povo[7], devendo a lei determinar “as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.” O direito brasileiro, portanto, segue a milenar tradição do direito romano, no sentido de que as praias são bens públicos e de livre acesso a todos. Elas são consideradas como recurso natural. [8]

Terrenos de Marinha

Assim como as praias, os terrenos de marinha e seus acrescidos são bens de propriedade da união (C.F, art. 20, VII). É importante observar que, desde a colônia, o Senado da Câmara do Rio de Janeiro dava áreas em aforamento.

Já no império houve  nova regulamentação dos terrenos de marinha:

O Decreto-Lei nº 9.760/1946 em seu artigo 2º estabelece que: “[s]ão terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trina e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831” (a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés e (b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. A influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

Infelizmente, a União tem demarcado os terrenos de marinha de forma muito lenta, gerando dificuldades e insegurança jurídica para os ocupantes das áreas, tendo havido inúmeras condenações judiciais para que a Uniao dê conta de sua obrigação. Veja-se, por exemplo, o caso da praia de Jurerê, em Florianópolis, desde 2007 a demarcação da Linha de Preamar Média vem se arrastando.

Situação assemelhada ocorre em muitas regiões do Brasil. Na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, o bairro da Urca é totalmente constituído de terrenos de marinha e, portanto, foreiro da União. A propriedade, portanto, não é alodial, dividindo-se em domínio útil[12] e domínio pleno.

Os terrenos de marinha, no entanto, geraram algumas dificuldades para os municípios insulares, levando à aprovação da Emenda Constitucional nº 46/2005 que deu nova redação ao inciso IV do artigo 20 da CF para excluir da propriedade da União as ilhas costeiras que “contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal” e as de propriedade dos Estados.

A Lei nº 8.987/1982 – relativa à alienação de imóveis de propriedade de Uniao -, no Parágrafo único do artigo 1º , autorizou à dação em aforamento ao extinto Banco Nacional da Habitação   BNH, “a título oneroso ou gratuito,  terrenos de marina suscetíveis de aproveitamento para fins de construção de moradias populares (…)”. A mesma lei, em seu artigo 7º e §§ autorizou a regularização da ocupação dos terrenos de marinha “por pessoas ou empresas que neles tenham moradia ou neles exerçam atividade econômica.”

A Lei nº 9.636/1998 – relativa à regularização, administração e aforamento de bens imóveis de domínio da União – , Art. 16-C, § 1º autoriza a alienação dos terrenos de  marinha e acrescidos, exceto quando forem (a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3o da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012; ou  (b)  áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3oe do inciso I do caput do art. 13 da Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Os terrenos de marinha passíveis de alienação devem ser localizados em área urbana consolidada que, para as finalidades da lei, necessitam:  (a) estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica; (b) sistema viário implantado e vias de circulação pavimentadas;  (c) estar  organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; (d) ser de uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou voltadas à prestação de serviços; e (e)  possuir,  no mínimo, três dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais; b) esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; e e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.    

Como se vê, a legislação vigente, autoriza a alienação dos terremos de marinha e acrescidos, observadas algumas condições. Não há, portanto, necessidade da PEC neste particular.

A PEC 03/2022

A PEC 03/2022 revoga o inciso VII do artigo 20 da Constituição Federal e o § 3º do artigo 49 do ADCT[13].  Os seus dispositivos são os seguintes:

Como se pode ver, a PEC 02/2023 é, na prática, uma reprodução de normas já existentes no ordenamento jurídico brasileiro, desde longa data.  As leis devem ser interpretadas conforme a Constituição; todavia, a Constituição também deve ser interpretada conforme as leis. A legislação infraconstitucional permite a transferência do domínio pleno para os ocupantes dos terremos de marinha, inclusive os de baixa renda. Se a intensão da PEC é extinguir o foro e o laudêmio, ela é desnecessária, pois a medida pode ser tomada por legislação ordinária. É de se reconhecer que ambas as cobranças são resquícios de uma época passada que não corresponde mais aos dias atuais.

Em relação às áreas de expansão urbana, o que se observa é que a PEC 03/2022 induz à reprodução do atual modelo de ocupação do litoral; ora, nada impede que as áreas de expansão urbana se instalem atrás dos terrenos de marinha e não sobre eles. Nas condições de mudanças climáticas, elevação doss mares e redução de praias, os terrenos de marinha servem de zona tampão, protegendo as cidades e as pessoas.

A PEC 03/2022, efetivamente, não trata de privatização das praias, o que seria em meu entendimento, inconstitucional, pois vedaria ao cidadão comum, a fruição do direito ao meio ambiente equilibrado, em um de seus aspectos.  Acresce que, o livre acesso às praias é, certamente, um direito incorporado ao patrimônio jurídico-existencial de cada cidadão brasileiro, tendo em vista a existência mais que milenar de tal direito. Aliás, uma boa missão para o Congresso Nacional seria cobrar da administração pública que faça valer o direito de livre acesso às praias que, em muitas regiões do Brasil, é inexistente ou de impossível exercício.

A PEC, como se pode constatar é inútil e inoportuna.


[1] Disponível em < https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/151923 > acesso aos 03/06/2024

[2][2] VEIGA CABRAL, P.G.T.  Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Typografia Universal. Vol. II, 1859. Disponível em < https://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/34340 > acesso aos 03/06/2024

[3] antiga medida que correspondia a 10 palmos de craveira; medida de dois braços abertos e estendidos desde a extremidade do dedo do meio contando com o espaço do tronco até à extremidade oposta; equivalente a sete pés geométricos || no comércio de fitas e linhas a braça correspondia a 184 centímetros || na terminologia náutica significa a medida correspondente a 1,83 metros || braço de uma árvore.  Fontes: Moraes, 1950, vol. II, p. 590; 1813, vol. I, p. 296; Bluteau, 1712-1728, vol. II, p. 174; Barroca, 1992, p. 55. LR. Disponível em < https://www.museuvirtualdalusofonia.com/glossario/braca/ > acesso aos 03/06 /2024

[4] Gamboa. substantivo feminino Pequeno esteiro, que se enche com o fluxo da maré, e fica seco na vazante. Pequeno lago artificial junto ao mar, e que se enche de peixes com a preamar.[Regionalismo: São Paulo] Parte do rio onde a água é tão parada que parece se tratar de lago calmo. Vala pequena que, no rio ou no mar, se usa para pegar peixes de modo natural. Etimologia (origem da palavra gamboa). De origem questionável. substantivo feminino [Botânica] Fruto do gamboeiro, variedade de marmeleiro (marmelo-molar).Etimologia (origem da palavra gamboa). De origem incerta. Disponível em < https://www.dicio.com.br/gamboa/ > acesso aos 03/06/2024

[5] Tribunal Regional Federal da  1ª  Região – Escola de Magistratura Federal da  1ª Região. Corpus Iuris Civilis. Digesto.  Livro I. Brasília. 2010, p. 82.
[6] FREITAS, Teixeira. Esboço de Código Civil. Apud, CRETELLA  Jr. , José. Tratado de domínio público. Rio de Janeiro: Forense 1ª edição. 1984, p. 204.

[7] Código Civil. Art. 99, I combinado com artigo 10 da Lei nº 7661/1988. Art. 10. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

[8] Lei nº 7661/1988. Art. 3º. O PNGC deverá prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos seguintes bens: I – recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas

[9] OCTAVIO, Rodrigo. Do domínio da União e dos Estados segundo a Constituição Federal.  Rio de Janeiro: Imprensa Nacional. 1897, p. 77

[10] OCTAVIO, Rodrigo. Do domínio da União e dos Estados segundo a Constituição Federal.  Rio de Janeiro: Imprensa Nacional. 1897, p. 78

[11] Disponível em < https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/noticias/2023/dezembro/spu-da-mais-um-passo-na-demarcacao-dos-terrenos-de-marinha-em-florianopolis > acesso aos 04/06/2024

[12] “Consiste no exercício do direito de usufruir a coisa a título gratuito ou pelo pagamento de renda mensal ou anual; é o direito que tem o foreiro ou o locatário.” (GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. 9. ed. São Paulo: Rideel, 2007). Disponível em < https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/tesauro/pesquisa.asp?pesquisaLivre=DOM%C3%8DNIO%20%C3%9ATIL > acesso aos 05/06/2024

[13] Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos. § 3º  A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.

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